Hvert er álit hins almenna þjóðfélagsþegns á starfsemi Sólheima í Grímsnesi sem innviði og útviði þess? Á að draga eftirtalda aðila, starfsfólk Sveitarfélaganna, Félagsþjónustunnar m/meiru, þingmenn, ráðherra auk Forseta f/ Landsdóm o.þ.h., o.m.fl.?!

Undirbúningur og framkvæmd þjónustusamninga
við Sólheima í Grímsnesi

Tilviksrannsókn á samskiptum ríkis og þriðja geirans á Íslandi

Sigríður Ragnarsdóttir

Lokaverkefni til MPA-gráðu í opinberri stjórnsýslu

Leiðbeinandi: Ómar H. Kristmundsson

Stjórnmálafræðideild

Félagsvísindasvið Háskóla Íslands

Október 2011

Ég spyr mig sem og ykkur áður en ég eftirlæt hérna eftirtaldar mikilvægar upplýsingar er snýr að Sólheimum og samningum þeirra við Íslenska Ríkið v/s Sveitarfélögin, hve og hversu langt á þessi forræðis- og græðgishyggja að ná að ganga?

Það er greinilegt útfrá þessari úttekt á þessari skýrslu að sjúklingar almennt séð, hvort sem viðkomandi sé eitthvað fatlaður eður ei, elli-, örorku- eða lífeyrisþegi að þessi hópur sé litinn slíkum hornauga í þjóðfélaginu og það sé litið á hann sem slíka afgangsstærð og byrði á þjóðfélaginu.

En að Sólheimar í Grímsnesi sé notað og skilgreint sem opið opinbert fangelsi er slíkur einna lægsti staðall sem ég hef komist að raun um og eiga allir eftirtaldir einstaklingar sem séu flæktir og viðriðnir þetta skítuga mál miklar skammir fyrir!

2.3 Sólheimar eftir daga Sesselju

Sem fyrr segir átti sér stað mikil uppbygging á Sólheimum frá 1958. Almenn sátt ríkti um
starfsemina og mörg félagasamtök og einstaklingar lögðu hönd á plóginn við uppbyggingu
sjálfseignarstofnunarinnar. Fjárframlög hins opinbera til Sólheima voru í formi daggjaldakerfis en í byrjun níunda áratugarins var farið að ræða um breytingar á fjármögnun Sólheima
og fleiri sjálfseignastofnana, s.s. Skálatúnsheimilisins í Mosfellssveit og Sólborgar á Akureyri. Rætt var um að setja þær á fjárlög í stað fjármögnunar með daggjöldum. Breytingin
komst síðan í framkvæmd árið 1983 og þar með voru Sólheimar komnir á föst fjárlög hjá
hinu opinbera og fengu þannig árlega fjárveitingu úr ríkissjóði. Hins vegar var ekki gerður
sérstakur samningur milli hins opinbera og Sólheima fyrr en árið 1996. Forsendur að baki
framlögum í fjárlögum og lög og reglugerðir um málefni fatlaðra afmörkuðu hins vegar
hvernig ráðstafa skyldi fjárframlögunum.
41
Málefni þroskaheftra einstaklinga komust endurtekið á dagskrá hins opinbera og fjölmiðla
á níunda áratug síðustu aldar. Rætt var um fyrirkomulag búsetu þroskaheftra og bar töluvert á
því viðhorfi að sérstök vistheimili eða stofnanir fyrir þessa einstaklinga útilokuðu þá frá
þátttöku í samfélaginu, eðlilegra væri að stuðla að sjálfstæðri búsetu þeirra. Viðhorf þessi
komu nokkuð skýrt fram í nýrri löggjöf um málefni fatlaðra árið 1983.
42
Árið 1988 lagði
síðan stjórnskipuð nefnd á vegum félagsmálaráðuneytisins til að allar sólarhringsstofnanir
fyrir þroskahefta yrðu lagðar niður á næstu 15 árum og að þess í stað yrði lögð áhersla á að
byggja upp önnur og frjálsari búsetuform þar sem leitast skyldi við að þroskaheftir gætu lifað
sem eðlilegustu lífi og búið við svipuð lífskjör og aðrir þegnar samfélagsins.
43
Þar með var
gert ráð fyrir að heimili eins og Sólheimar, Skálatún og Sólborg yrðu lögð niður. Hagsmunasamtök fatlaðra, Öryrkjabandalagið og Þroskahjálp, sendu frá sér ályktun og fögnuðu þessum
tillögum nefndarinnar og lýstu þar með yfir stuðningi við þær. Ekki voru þó allir á eitt sáttir í
þessum efnum. Ályktunin mætti talsverðri andstöðu meðal þeirra sem unnu að málefnum þroskaheftra og jafnframt höfðu margir aðstandendur vistmanna fyrrgreindra heimila efasemdir um ágæti tillögunnar. Þáverandi forstöðumaður Sólheima, benti á að ekki væri til ein
lausn á búsetumálum þroskaheftra og ekki væri rétt að einskorða sig við smá sambýli sem
einu réttu lausnina.
44
Upp var kominn hugmyndafræðilegur ágreiningur um búsetuform þroskaheftra einstaklinga. Hér gætti áhrifa erlendis frá þar sem andstaða hafði skapast við stórar og oft á tíðum
ómanneskjulegar stofnanir fyrir þroskahefta. Sólheimar, Skálatún og Sólborg voru á engan
hátt sambærilegir staðir. Í raun áttu Sólheimar sér vart hliðstæðu hérlendis, þar var og er, eins
og fram hefur komið, um að ræða blandað samfélag fatlaðra og ófatlaðra einstaklinga sem
grundvallast á hugmyndum stofnanda heimilisins, Sesselju H. Sigmundsdóttur. Sólheimar
hafa í gegnum tíðina fallið misvel að ríkjandi stefnumörkum í málefnum fatlaðra einstaklinga
og hefur það verið einn þátturinn í þeim átökum sem oft hafa ríkt um sjálfseignarstofnunina.
En fatlaðir og ófatlaðir íbúar Sólheima héldu áfram sínum daglegu störfum þrátt fyrir
deildur um búsetuform og staðurinn hélt áfram að byggjast upp bæði með stuðningi hins
opinbera og rausnarlegum framlögum einstaklinga, félagasamtaka og fyrirtækja á einkamarkaði. Árið 1986 var Styrktarsjóður Sólheima stofnaður en honum var ætlað að vera farvegur
fyrir frjáls framlög einkaaðila til Sólheima. Það var svo árið 1993 að breyting var gerð á
skipulagsskrá Sólheima og sett var á stofn fulltrúaráð skipað 21 fulltrúum.
45
Seinna, eða
2002, var skipulagsskránni reyndar breytt aftur og var þá fulltrúarráðsmönnum fækkað úr 21 í
17.
46
Frá fráfalli Sesselju H. Sigmundsdóttur hafa að jafnaði verið vistaðir um fjörutíu heimilismenn á Sólheimum en starfsmannatalan hefur verið breytileg. Fram til ársins 1993 bjuggu
starfsmennirnir með hinum þroskaheftu einstaklingum, fjóra daga í senn en slíkt fyrirkomulag
átti að skapa festu fyrir vistmennina. Árið 1993 var vistheimili Sólheima fyrir þroskahefta
lagt niður en þroskaheftir íbúar staðarins tóku upp fasta búsetu í Sólheimum í sérstökum
íbúðum og fengu þar með greiddar örorku- og tryggingabætur. Eigandi íbúðanna er Styrktarsjóður Sólheima en þær voru byggðar sem félagslegar íbúðir. Á Sólheimum hafa í gegnum
árin verið rekin ýmis fyrirtæki þar sem bæði fatlaðir og ófatlaðir einstaklingar starfa, s.s.
kertagerð, vefstofa, garðyrkja, skógrækt, gistiheimili o.fl.
47
Við áframhaldandi uppbyggingu Sólheima eftir fráfall Sesselju H. Sigmundsdóttur hefur
mörgum af hugmyndum hennar verið veitt brautargengi. Lögð hefur verið mikil áhersla á menningarstarfsemi og að allir, fatlaðir sem ófatlaðir, séu þátttakendur í samfélaginu og starfi
hlið við hlið að uppbyggingunni. Eins og fyrr segir sá Sesselja m.a. fyrir sér að í framtíðinni
væru mörg lítil hús út um allt á Sólheimum með nokkrum vistmönnum og starfsmanni í
hverju húsi. Einnig sá hún fyrir sér sérstök hús fyrir velunnara staðarins. Þessi sýn hennar er
ekki svo fjarri því sem nú er raunin á Sólheimum.
Í skipulagsskrá Sólaheima frá 2002 er kveðið á um að markmið Sólheima ses. sé að skapa
sjálfbært samfélag (e. Eco village), byggt fólki sem leggur áherslu á ræktun manns og nátt-
úru. Lögð skuli áhersla á eigin matvælaframleiðslu, byggingar í sátt við náttúruna, eigin orku-
öflun, lífræna ræktun, vinnslu afurða úr náttúrulegum efnum og endurvinnslu. Jafnframt er
kveðið á um að Sólheimum sé heimilt að starfrækja félagsþjónustu við fólk með sérþarfir þar
sem einstaklingum sé veitt þjálfun og leiðsögn með það að markmiði að gera þeim kleift að
lifa eðlilegu lífi og hasla sér völl í samfélaginu þar sem þeim vegnar best.
48
Markmið Sesselju var fyrst og síðast að skapa heimili fyrir umkomulaus börn en hún taldi
dreifbýli vera ákjósanlegan stað fyrir slíka starfsemi þar sem hún ásamt börnunum væri með
eigin framleiðslu til að afla tekna fyrir starfsemina. En eins og fram hefur komið kaus hún að
stunda lífræna jarðrækt í anda kenninga Steiners og stunda margs konar framleiðslu til að afla
tekna fyrir Sólheima því hún sá aldrei fyrir sér forsjá eða afskipti opinberra aðila með
staðnum.
49

2.4 Aðdragandi að fyrra samningi Sólheima við hið opinbera 1996
Eftir að úrskurður um sviptingu leyfis til handa Sesselju H. Sigmundsdóttur um forstöðu
barnaheimilisins Sólheima féll úr gildi má segja að sátt hafi ríkt um sjálfseignarstofnunina
fram á níunda áratug síðustu aldar. Eins og fjallað hefur verið um var á níunda áratuginum
deilt um búsetuform þroskaheftra. Á tíunda áratuginum beindist kastljós fjölmiðlanna síðan
endurtekið að Sólheimum vegna ýmissa mála.
Á aðalfundi fulltrúaráðs Sólheima í apríl 1993 var samþykkt framkvæmdaáætlun fyrir árin
1993-2000 og stefnumörkun fram til ársins 2017. Vegna ágreinings milli fulltrúaráðs og
þáverandi forstöðumanns um stefnumörkun var hann látinn hætta störfum og trúnaðarbrestur
gefinn sem skýring á uppsögn hans. Reyndar var öllu starfsfólki Sólheima sagt upp störfum í
tengslum við skipulagsbreytingarnar. Formaður stjórnar Sólheima, útskýrði nýja stefnumörkun í grein í Morgunblaðinu 26. júní 1993. Sagði hann fyrirhugaðar breytingar á Sólheimum í
anda þeirra laga sem nýverið hafi verið samþykkt um málefni fatlaðra. Með breytingunni
yrðu fatlaðir íbúar Sólheima ekki lengur vistmenn heldur íbúar í sjálfstæðri búsetu. Þannig
hafi verið byggðar íbúðir og áformað að loka sambýlum. Því hafi öllum starfsmönnum verið
sagt upp en margir endurráðnir með nýjum starfslýsingum. Við þetta hafi forstöðumaðurinn
verið ósáttur. Gert hafi verið ráð fyrir að vinnustaðir Sólheima yrðu sjálfstæðari og reknir á
ábyrgð forstöðumanna eins og sjálfstæð fyrirtæki þar sem bæði störfuðu fatlaðir og ófatlaðir.
Hann lagði áherslu á að nauðsynlegt væri að renna fleiri stoðum undir starf heimilisins til að
viðhalda og byggja upp sameiginlega þjónustu fyrir þroskahefta á Sólheimum. Í greininni er
jafnframt haft eftir honum: „Lögð er áhersla á að rækta og viðhalda hefðum og venjum sem
stofnandinn Sesselja H. Sigmundsdóttir mótaði.“
50
Forstöðumaðurinn fyrrverandi og nokkrir af starfsmönnum Sólheima skrifuðu greinar í
fjölmiðla og útskýrðu sjónarmið sín. Í grein í Morgunblaðinu 30. júní 1993 er vísað í forstöðumanninn þar sem hann sagði:

„Deilurnar snúast því um hugmyndafræði um starf með þroskaheftum og þá nýju stefnu
sem framkvæmdastjórn hefur boðað varðandi aðbúnað og aðhlynningu á staðnum. Deilt er
um það hvort þeir sem hér búa geti eða eigi að taka þátt í einkavæðingu og almennri
samkeppni á vinnumarkaði. Deilt er um það hvort hugsjón stofnandans um „skjól þeim
sem minnst mega sín“ skuli í heiðri höfð eða ekki“.
51

Forstöðumaðurinn fullyrti í greininni að til stæði að fá getumeiri þroskahefta einstaklinga
til starfa á Sólheimum í stað þeirra getuminni og að fullorðnum yrði komið fyrir á elli- og
hjúkrunarheimilum.
52
Deilurnar urðu nokkuð harðar sumarið 1993. Gagnrýni starfsfólksins beindist einkum að
því að skipulagsbreytingarnar byggðu ekki á faglegum forsendum og að stjórn Sólheima væri
að ráðstafa byggingum staðarins að eigin vild. Í nýrri skipulagsskrá sem samþykkt var af
dómsmálaráðuneytinu í byrjun árs 1993 var gert ráð fyrir að á Sólheimum væri annars vegar
þjónustumiðstöð fyrir fatlaða og hins vegar ýmis konar atvinnustarfsemi sem styrkti stoðirnar
undir starfsemina með fötluðum einstaklingum.
53
Þáverandi framkvæmdastjóri ritaði grein í
Morgunblaðið í byrjun ágúst 1993 og útskýrði ákvörðun um breytingarnar sem hann sagði tekna til að þjóna sem best hagsmunum fatlaðra íbúa Sólheima.
54
Ekki verður fjallað nánar
um deilur þessar en þó er nokkuð ljóst að ný lög um málefni fatlaðra kölluðu á nýja stefnumörkun hjá stjórnendum Sólheima þó ef til vill hafi mátt deila um leiðir að settu marki.
Ekki líður langur tími þar til kastljós fjölmiðlanna beinist aftur að Sólheimum. Að þessu
sinni er um að ræða deilur milli Sólheima og félagsmálaráðuneytisins um framlag ríkisins til
Sólheima. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 1994 var gert ráð fyrir 70 milljón króna fjárveitingu
sem var um 17 milljóna króna niðurskurður frá árinu 1993. Í viðtali við stjórnarformann Sólheima í Morgunblaðinu 29. desember 1993 sagði hann að í stöðunni væru aðeins tveir kostir,
annað hvort að fækka heimilismönnum um tíu til tólf eða að loka heimilinu sem gert yrði á
þremur til fjórum mánuðum. Stjórnarformaðurinn sagði jafnframt: „...að þjónustusamningi
um reksturinn, sem stjórn heimilisins hafi reynt að fá gerðan um 5 ára skeið, hafi verið hafnað
samhliða fjárlagagerðinni í haust.“
55
Í frétt í Morgunblaðinu degi síðar, 30. desember 1993, er
vísað í aðstoðarmann Jóhönnu Sigurðardóttur félagsmálaráðherra, þar sem hann útskýrir
viðhorf félagsmálaráðuneytisins. Aðstoðarmaðurinn vísar í að þegar Sólheimar voru skilgreindir sem þjónustumiðstöð fyrir fatlaða í stað vistheimilis hafi íbúarnir flust af vistheimiliseiningum í sambýli eða félagslegar íbúðir. Þannig hafi íbúarnir öðlast rétt til tryggingabóta frá Tryggingastofnun ríkisins. Þar með hafi greiðslur Tryggingastofnunar hækkað úr
5 millj. árið 1992 í um 22 til 23 millj. árið 1993. Íbúarnir hafi með þessum breytingum fengið
tekjur sem þeir höfðu ekki áður og hafi notað þær til að greiða fyrir þjónustuna á Sólheimum.
Við það hafi útgjöld heimilisins lækkað, þ.e. með þátttöku íbúa í eigin framfærslu.
56
Deilur á vettvangi fjölmiðlanna héldu áfram í janúar 1994. 5. janúar skrifaði varaformaður
framkvæmdastjórnar Sólheima, grein undir fyrirsögninni „Sagan endurtekur sig“. Þar sakaði
hann Jóhönnu Sigurðardóttir um að hafa í 14 ár verið með áreitni í garð heimilisins. Afskipti
hennar hafi byrjað 1980 þegar sett var á stofn stjórnarnefnd um málefni þroskaheftra undir
forystu Jóhönnu. Stjórnarnefndin hafi viljað hlutast til um innri málefni Sólheima með afskiptum af því hver væri ráðinn sem framkvæmdastjóri. Varaformaðurinn fullyrti að ákvörð-
un félagsmála- og fjármálaráðuneytisins 1983 um að yfirtaka launagreiðslur og samningamál
starfsmanna hafi ollið erfiðleikum í rekstri og þannig hafi Sólheimar í raun verið sviptir að
verulegur leyti forræði í fjármálum. Það hafi ekki verið fyrr en 1991 sem fjármálaráðuneytið samþykkti að Sólheimar yfirtækju að nýju launagreiðslur og samningamál starfsmanna.
57
Aðstoðarmaður ráðherra skrifaði síðan grein í Morgunblaðið 7. janúar 1994 undir fyrirsögninni: „Er félagsmálaráðherrann vondur við Sólheima?“. Þar gagnrýndi aðstoðarmaðurinn
samþykkt stjórnar Sólheima frá 6. desember 1994 þar sem fram kom að starfsemi Sólheima
fyrir fatlaða yrði hætt fyrirvaralaust ef ekki yrði gengið að kröfum stjórnarinnar um aukið
rekstrarframlag. Taldi aðstoðarmaðurinn að fötluðum íbúum Sólheima hafi með þessu verið
sýnd lítilsvirðing eins og þeir væru með öllu réttlausir og að unnt væri að vísa þeim af heimilum sínum nær fyrirvaralaust. Aðstoðarmaðurinn fullyrti í greininni að Sólheimar hafi fengið
fjárframlög úr ríkissjóði langt umfram aðrar sambærilegar stofnanir. Taldi aðstoðarmaðurinn
kröfur forsvarsmanna Sólheima um að fá greiddan meðaltalskostnað með fötluðum vistmönnum þarfnast rökstuðnings og fullyrti aðstoðarmaðurinn að umönnunarþörf vistmanna
Sólheima væri mun minni en á öðrum sambærilegum stöðum. Aðstoðarmaðurinn skrifaði
jafnframt að: ââ‚¬Å¾Í viðræðum við stjórnarformann Sólheima bauð ráðuneytið að gerður væri
þjónustusamningur til eins árs þar sem byggt væri á fjárhæðum tiltekinna rekstaraðila þar sem
sannanlega er hægt að aðskilja kostnað vegna búsetu og verndaðrar vinnu svo sem gert er á
Sólheimum. Því tilboði var hafnað.“
58
Fleiri urðu til að skrifa um málefni Sólheima þennan fyrsta mánuð ársins 1994. Stjórnarmaður Sólheima og foreldri fatlaðs heimilismanns, sagði í grein 8. janúar að hann vildi
leiðrétta að deilan um Sólheima snérist um að tryggja réttindi og kjör fatlaðra íbúa staðarins.
Hann sagði félagsmálaráðherra ekki hafa fengist til að viðurkenna að greiða þyrfti fötluðu
heimilisfólki sambærileg laun og starfsfólki á sambýlum í eigu ríkisins og að hann hafi ekki
viðurkennt að framlag skyldi koma frá ríkinu vegna afskrifta á þjónustuhúsnæði Sólheima. Í
gegnum árin hafi verið byggð upp öflug aðstaða fyrir þjónustustarf á Sólheimum, að mestu
fyrir sjálfsaflafé. Í umræðu um þjónustusamning hafi Sólheimar farið fram á meðaltalskostnað, sem væri réttlætismál. Hann sagði ráðherra og félagsmálaráðuneytið einnig hafa átt
erfitt með að skilja og sætta sig við að Sólheimar væru sjálfseignarstofnun en ekki ríkisstofnun og ítrekað hafi verið þrýst á um að koma Sólheimum undir opinberan rekstur. Sagðist
stjórnarmaðurinn sem almennur þegn þessa lands krefjast þess að réttur einkaaðila til reksturs
á þessu sviði væri virtur.
59

Eftir miklar ritdeilur í janúar 1994 var leitað til biskups Íslands til að ná sáttum vegna
tengsla Sólheima við Þjóðkirkjuna frá stofnun þeirra. Náðist að lokum samkomulag milli
félagsmálaráðuneytisins og stjórnenda Sólheima þar sem gert var ráð fyrir að Ríkisendurskoðun yrði falið að meta ákveðna þætti í rekstri Sólheima með tilliti til fjárframlags á árinu
1994. Í byrjun maí sama árs kom svo út skýrsla Ríkisendurskoðunar þar sem mælt er með að
Sólheimar fái framlag upp á tæpar 7 milljónir á aukafjárlögum.
60
Deilur á vettvangi fjölmiðla
voru síðan að mestu úr sögunni það sem eftir lifði árs 1994 og árið 1995. Um mitt ár 1995
mátti hins vegar lesa fréttir um framtíðaráform Sólheima að verða grænt þorp með lífrænni
ræktun þar sem umhverfismál væru í forgangssæti. Gert var ráð fyrir mikilli uppbyggingu,
s.s. gistiþjónustu, höggmyndagarði o.fl., en jafnframt að viðhalda þeim hefðum sem stofnandi
Sólheima hafi mótað.
61
Fyrri samningur milli sjálfseignarstofnunarinnar Sólheima og félagsmálaráðuneytisins var
undirritaður 1. mars 1996. Eins og fram hefur komið áttu sér stað nokkuð hörð átök á milli
samningsaðila árin áður en að samningurinn var undirritaður sem rötuðu endurtekið í fjölmiðla. Átökin sem birtust í fjölmiðlum á árunum 1993-1994 snérust í grófum dráttum um
eftirfarandi atriði:

ï‚· Forsvarsmenn Sólheima fullyrtu að skv. fjárlagafrumvarpi fyrir árið 1994 væri um að
ræða u.þ.b. 17 milljón króna lækkun fjárframlaga hins opinbera til Sólheima á árinu
1994 frá framlögum ársins 1993. Þessum meinta niðurskurði mótmæltu þeir harðlega.

ï‚· Forsvarsmenn Sólheima gerðu kröfur um rekstrarframlög til Sólheima sem næmu
meðaltalskostnaði á íbúa í sambýlum fatlaðra.

ï‚· Forsvarsmenn Sólheima fóru fram á framlag frá hinu opinbera vegna afskrifta á þjónustuhúsnæði Sólheima, húsnæði sem að mestu leyti hefði verið byggt upp fyrir sjálfsaflafé.

ï‚· Fulltrúar félagsmálaráðuneytisins bentu á að í byrjun árs 1993 hafi Sólheimum verið
breytt úr vistheimili í þjónustumiðstöð fyrir fatlaða og þannig hafi íbúarnir flust í sambýli eða sérbýli. Með slíkri sjálfstæðri búsetu hafi þeir öðlast rétt á bótum frá Tryggingarstofnun ríkisins í stað þess að fá vasapeninga sem þeir höfðu áður fengið. Með
þessu hafi framfærslukostnaður Sólheima lækkað verulega því eftir breytingarnar
greiddu fötluðu íbúarnir sjálfir fyrir mat og annan kostnað með bótum sínum. Af þessum sökum þótti eðlilegt að lækka rekstrarfé Sólheima á nýju fjárlagaári 1994 frá því
sem verið hafði 1993. Fullyrt var að Sólheimar hefðu fengið fjárframlög úr ríkissjóði
umfram aðra sambærilega staði.

ï‚· Fulltrúar félagsmálaráðuneytisins féllust ekki á kröfur um rekstrarframlög til Sólheima sem næmu meðaltalskostnaði á íbúa í sambýlum fatlaðra. Töldu þeir skorta
rökstuðning fyrir slíkri þjónustuþörf. Þeirra mat var að umönnunarþörf vistmanna Sólheima væri mun minni en á sambærilegum stofnunum.

ï‚· Fulltrúar félagsmálaráðuneytisins vísuðu í stórfellda uppbyggingu sem átt hefði sér
stað á Sólheimum og töldu óásættanlegt að slíkar fjárfestingar hefðu ekki verið bornar
undir þá aðila sem hefðu með málefni fatlaðra að gera, s.s. svæðisskrifstofu í málefnum fatlaðra, stjórnarnefnd og félagsmálaráðuneyti.
62

Í 14. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 var félagsmálaráðherra veitt heimild til að
gera þjónustusamninga við félagasamtök og sjálfseignarstofnanir.
63
Eins og fram hefur komið
hafði félagsmálaráðuneytið boðið stjórnarformanni Sólheima á árinu 1993 að gerður yrði
samningur til eins árs sem byggður væri á fjárhæðum tiltekinna rekstraraðila. Forsvarsmenn
Sólheima sættu sig ekki við þær forsendur sem lágu til grundvallar tilboðinu og fóru fram á
að greiðslur miðuðust við meðaltalskostnað á þjónustu við hvern fatlaðan einstakling sem
félagsmálaráðuneytið féllst ekki á.
Af yfirlýsingum fulltrúa Sólheima og félagsmálaráðuneytisins í fjölmiðlum er ljóst að
munur var á afstöðu beggja aðila til forsenda fjárframlaga hins opinbera til Sólheima. Eins og
fram hefur komið var þó undirritaður samningur 1. mars 1996 af Páli Péturssyni þáverandi
félagsmálaráðherra, skrifstofustjóra fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis og framkvæmdastjóra Sólheima. Páll Pétursson hafði tekið við sem félagsmálaráðherra árið 1995 af Rannveigu Guðmundsdóttur. Ljóst er að einhverjir þættir verða til þess að samningurinn er undirritaður þrátt fyrir mismunandi afstöðu samningsaðila til forsenda samningsins. Þó ber að hafa
í huga að forsvarsmenn Sólheima sögðu samningnum upp aðeins nokkrum mánuðum eftir
gildistöku hans þannig að ljóst er að átök um málefni Sólheima heyrðu ekki sögunni til.

2.5 Uppsögn samnings og ágreiningur samningsaðila

Ekki ríkti löng sátt um samning Sólheima í Grímsnesi og félagsmálaráðuneytisins frá 1. mars
1996. Um mitt ár 1996 sagði stjórn Sólheima samningnum upp. Gefnar voru upp fleiri en ein
ástæða fyrir uppsögninni. Ein ástæðan sem stjórn Sólheima tilgreindi var sú að eftir gildistöku samningsins hafi Grímsnes- og Grafningshreppur neitað að veita Sólheimum lengur
ýmsa þjónustu sem áður hafi verið innt af hendi því forsvarsmenn sveitarfélagsins hafi talið
að hið opinbera hefði tekið að sér að greiða fyrir þessa þjónustu samkvæmt samningnum.
Önnur ástæða sem stjórnin tilgreindi var að hún hafi í raun talið sig nauðbeygða til að undirrita samning til að fá áfram fjárframlög frá ríkinu. Í reynd hafi stjórnin ekki fengið úrskýringar á þeim forsendum sem lágu til grundvallar kostnaði við útreiknaða þjónustuþörf fatlaðra
íbúa.
64
Sólheimar héldu engu að síður áfram að fá fjárframlög frá hinu opinbera í samræmi við
forsendur samningsins frá 1996. Áður en stjórn Sólheima sagði upp samningnum hafði hún
sent félagsmálaráðuneyti bréf hinn 12. júní 1996 þar sem hún fór fram á viðræður um
samninginn svo ekki þyrfti að koma til uppsagnar á honum. Hinn 27. júní 1996 sagði stjórnin
samningnum upp þar sem ráðuneytið hafði ekki svarað beiðni um viðræður. Bréfaskipti
stjórnar Sólheima og félagsmálaráðuneytisins á seinni hluta ársins 1996 gefa þó til kynna að
þrátt fyrir uppsögnina hafi átt sér stað viðræður milli samningsaðila. Að lokum féllst stjórn
Sólheima hinn 30. janúar 1997 á að framlengja samninginn óbreyttan til eins árs. Þó var ekki
gerður sérstakur samningur þar að lútandi. Hið opinbera hélt síðan áfram að greiða Sólheimum fjárframlög á næstu árum þrátt fyrir þá staðreynd að samningurinn hafi eingöngu
verið bundinn við eitt ár.
65
Eftir undirritun samningsins 1996 fór fremur hljótt um samskipti Sólheima og félagsmálaráðuneytis í fjölmiðlum andstætt því sem á undan var gengið. Sólheimar rötuðu einkum í
fjölmiðla í tengslum við fréttir af vistvænni lífsmenningu, handverki og leiklist íbúa Sólheima, stofnun höggmyndagarðs og fleiri uppbyggilegum viðfangsefnum. Í lok ágústmánaðar
1997 var greint frá stofnun heilsu- og gistiheimilisins Brekkukots á Sólheimum en skoðanir
manna um það skref voru reyndar misjafnar.
66
Sólheimar fögnuðu svo 70 ára afmæli sínu á
aldamótaárinu 2000 og á þeim tímamótum veitti ríkisstjórn Íslands sjálfseignarstofnuninni 75
milljónir króna til byggingar vistmenningarhúss á Sólheimum sem nefnt skyldi Sesseljuhús.
Undir lok ársins 2001 ákvað Ríkisendurskoðun að gera stjórnsýsluúttekt á starfsemi Sólheima vegna áranna 2000-2001. Skýrsla Ríkisendurskoðunar leit síðan dagsins ljós í maí
2002. Í skýrslunni kemur fram að á undangengnum árum hafi fjárframlögum frá hinu opinbera til Sólheima verið ráðstafað með talsvert öðrum hætti en samningur Sólheima við félagsmálaráðuneytið kvað á um. Sem dæmi er tekið að alls nemi sú fjárhæð sem ekki hafi verið
ráðstafað í samræmi við forsendur samningsins frá 1996 um 67 m.kr. á árunum 2000 og
2001. Í skýrslunni er rakinn ágreiningur samningsaðila um það hvort samningurinn hafi verið
í gildi eftir uppsögn af hálfu Sólheima um mitt ár 1996.
67

En umfjöllun í skýrslu Ríkisendurskoðunar snýr ekki eingöngu að Sólheimum. Þar kemur
einnig fram gagnrýni á skort á fjárhagslegu og faglegu eftirliti af hálfu hins opinbera á starfsemi í þágu fatlaðra á Sólheimum. Í tilefni af stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á starfseminni létu forsvarsmenn Sólheima vinna fyrir sig lögfræðilega álitsgerð um það hvort
samningur Sólheima og félagsmálaráðuneytis væri í gildi. Niðurstaða höfunda hennar var að
samningurinn væri ekki í gildi. Í álitsgerðinni er jafnframt bent á það að engar athugasemdir
hafi verið gerðar af hálfu ráðuneytisins við stjórnendur Sólheima um á hvern hátt þau fjárframlög hafi verið nýtt fyrr en Ríkisendurskoðun hafi sett þær fram við gerð skýrslunnar.
Reikningar og ársskýrslur Sólheima, sem sýndu á hvern hátt opinber framlög voru nýtt, hafi á
hverju ári verið send félagsmálaráðuneytinu og eftirlitsaðilum með rekstrinum.
68
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er bent á að nauðsynlegt sé að leitað verði svara við þeirri
spurningu hvort stjórnir sjálfseignarstofnana, sem fá framlög úr ríkissjóði til að sinna verkefnum, sem ríkið skal að lögum sinna eða standa undir, séu í raun óbundnar af því hvernig
þær ráðstafa framlögunum ef ekki er í gildi sérstakur samningur þar um milli aðila. Jafnframt
er bent á nauðsyn þess að félagsmálaráðuneytið beiti sér fyrir lögfræðilegri athugun á réttarstöðu sinni í málinu.
69
Í skýrslunni eru sett fram yfirlit yfir framlög hins opinbera til Sólheima
á árunum 1995-2001 og eru þau flokkuð niður í fjárveitingar samkvæmt: 1) þjónustusamningi, 2) fjáraukalögum og afgjaldsnefnd og 3) framlög úr Framkvæmdasjóði fatlaðra.
70
Skýrslan hefur jafnframt að geyma kafla um aðbúnað og kjör fatlaðra íbúa á Sólheimum og
sjónarmið forsvarsmanna og gagnrýnenda Sólheima um starfsemina þar.
71
Skömmu eftir að drög að skýrslu Ríkisendurskoðunar birtust í fjölmiðlum sendi framkvæmdastjórn Sólheima frá sér yfirlýsingu þar sem hún lýsir því yfir að ályktanir og vangaveltur ríkisendurskoðanda í drögunum „...byggi á hæpinni lögfræðilegri túlkun um að þjónustusamningur milli Sólheima og félagsmálaráðuneytisins sé í fullu gildi enda þótt honum
hafi verið sagt upp í samræmi við ákvæði hans og enginn nýr samningur hafi tekið gildi.“
72
Er í greininni fullyrt að framkvæmdavaldið hafi gert ítrekaðar tilraunir til að vega að hugmyndafræði og sjálfstæði Sólheima og leitast við að fella starfsemi Sólheima inn í sama
munstur og gildir almennt hjá hinu opinbera í þjónustu við fatlaða.
73
Töluverð blaðaskrif urðu eftir að skýrsla Ríkisendurskoðunar leit dagsins ljós í maí 2002. Í
einni greininni er haft eftir Páli Péturssyni þáverandi félagsmálaráðherra að það verði sett sem skilyrði fyrir því að nýr þjónustusamningur verði gerður við Sólheima að félagsmálaráðuneytið fái mann í stjórn Sólheima. Í sömu grein kemur fram sú afstaða Sigurbjörns
Magnússonar hrl. og stjórnarmanns í framkvæmdastjórn Sólheima að félagsmálaráðherra hafi
ekkert með skipan stjórnarinnar að gera. Hann skorar jafnframt á félagsmálaráðherra að leita
álits ríkislögmanns um hvort samningur hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi frá 1996 sé
enn í gildi en ráðherra fullyrti að svo væri.
74
Það verður úr að leitað er álits ríkislögmanns um það hvort samningur félagsmálaráðuneytisins og Sólheima í Grímsnesi sé enn í gildi. Niðurstöður Ríkislögmanns eru að samningurinn hafi ekki verið í gildi frá ársbyrjun 1997 og að forráðamenn Sólheima hafi ekki
verið bundnir við forsendur samningsins frá 1996 vegna áranna 1998-2003.
75
Ný stjórnsýsluúttekt var gerð á starfsemi Sólheima árið 2003 en það þótti nauðsynlegt því
í fyrri úttektinni var fullyrt að fjármunum hafi verið varið með nokkuð öðrum hætti en gert
var ráð fyrir í þjónustusamningi. Í apríl 2003 kom síðan út önnur skýrsla Ríkisendurskoðunar
á starfsemi Sólheima. Skýrslan tók til starfsemi Sólheima á árunum 1996-1999. Í skýrslunni
er ítrekuð sú ábending Ríkisendurskoðunar sem fram kom í fyrri skýrslu hennar um Sólheima
árið 2002 að nauðsynlegt sé að stjórnvöld geri þeim aðilum sem veiti fötluðu fólki þjónustu
gleggri grein fyrir þeim skilyrðum sem þau setji vegna fjárframlaga til þeirra og sjái til þess
að þau skilyrði séu virt.
76
Þó skýrsla Ríkisendurskoðunar birti niðurstöður úttektar á starfsemi
Sólheima er hún ekki síður gagnrýni á framgang mála hjá hinu opinbera.

2.6 Seinni samningur Sólheima við hið opinbera 2004

Eftir mikil skrif um skýrslur Ríkisendurskoðunar á úttektum hennar á Sólheimum fer ekki
mjög hátt í fjölmiðlum um aðdraganda að síðari samningi við Sólheima sem undirritaður var
8. maí 2004. Árni Magnússon tók við embætti félagsmálaráðherra í maí 2003 af Páli Péturssyni og það er Árni sem skrifaði undir samninginn fyrir hönd félagsmálaráðuneytis, fjármálaráðherra fyrir hönd fjármálaráðuneytis og formaður stjórnar Sólheima fyrir hönd Sólheima.
Forsendur þjónustusamningsins frá maí 2004 byggja á þjónustumati og fleiri þáttum sem
tilgreind eru í þremur fylgiskjölum. Fylgiskjal 1 hefur að geyma allítarlega lýsingu á starfsemi Sólheima en í fylgiskjali 2 eru forsendur greiðslna til Sólheima útlistaðar og þar er
einnig að finna sundurliðun eftir viðfangsefnum. Fylgiskjal 3 hefur að geyma flokkun íbúa í
eftir þjónustuþörf og er tilgreint að niðurstaða röðunar í þjónustuflokka sé skv. kerfi sem
samþykkt hafi verið á fundi fulltrúa Sólheima og Svæðisskrifstofu Suðurlands. Samningurinn
sjálfur hefur að geyma 11 greinar þar sem gerð er grein fyrir gildissviði, almennum ákvæð-
um, markmiðum, verkefnum, umsókn um búsetu og mat á þjónustuþörf, fjármálum, húseignum, eftirliti og mati á árangri, meðferð ágreiningsmála, gildistíma o.fl. Það vekur athygli að í
inngangi að samningnum er tilgreint sérstaklega að samningurinn geri ráð fyrir að áfram
verði unnið á grunni þeirrar hugmyndafræði sem starf Sólheima byggi á.
77
Samningurinn milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima 2004 er mun ítarlegri en fyrri
samningur þessara aðila frá 1996. Forsvarsmönnum Sólheima er einnig veitt mun meira svigrúm í síðari samningnum. Í grein 6.7 er t.a.m. tilgreint að sjálfsaflafé Sólheima skerði á engan
hátt greiðslur til Sólheima og í gr. 6.4 er kveðið á um að stjórn Sólheima sé heimilt að
ráðstafa rekstarafgangi til myndunar varasjóðs en árlegt framlag í varasjóð megi þó ekki
nema hærri upphæð en 4% af upphæð samnings. Þegar samningarnir tveir eru bornir saman
er ljóst að forsendur þeirra eru gjörólíkar. Í síðari samningnum felst skýr viðurkenning hins
opinbera á sérstöðu Sólheima sem ekki var til staðar í fyrri samningnum. Þessi viðurkenning
kemur bæði fram í inngangi samnings, eins og fyrr segir, og í fylgiskjali 1 með samningnum.
Þar er tilgreint að höfuðstyrkur þjónustunnar á Sólheimum felist í því að allir ófatlaðir íbúar
Sólheima séu með einum eða öðrum hætti virkir þátttakendur í starfi með fötluðum. Slík
stöðugildi séu aldrei talin fram í opinberum skýrslum, né störf 5-7 erlendra sjálfboðaliða sem
starfi með fötluðum íbúum Sólheima.
Framlög á fjárlögum 2004 gerðu ráð fyrir 159,2 m.kr. fjárveitingu til Sólheima
78
en samkvæmt samningnum hækkaði sú fjárveiting í 173,5 m.kr. á árinu 2005 og áfram þau fimm ár
sem samningurinn átti að gilda.
79
Það er athyglisvert að bera samning félagsmálaráðuneytisins við Sólheima saman við samning ráðuneytisins við Skálatúnsheimilið sem undirritaður
var í desember 2004. Í þeim samningi er m.a. kveðið á um gildissvið, almenn ákvæði, markmið, verkefni, umsóknir um þjónustu og búsetu, mat á þörf fyrir þjónustu, fjármál, húseignir,
eftirlit, vanefndir, meðferð ágreiningsmála, gildistíma o.fl. Fylgiskjöl með samningnum eru
sjö og hafa að geyma útlistun á tilraunaverkefnum og markmiðum Skálatúnsheimilisins í málefnum fatlaðra, verkefni og þjónustustig, yfirlit yfir þjónustudeildir, flokkun íbúa eftir þjónustuþörf, forsendur greiðslna o.fl. Í samningnum var gert ráð fyrir þjónustu við 45 fatlaða
einstaklinga en í samningnum við Sólheima var gert ráð fyrir þjónustu við 40 fatlaða einstaklinga. Alls nema árlegar fjárveitingar til Skálatúnsheimilisins 253,8 m.kr. Sé mat á þjónustu-
þörf þjónustuaðilanna tveggja borin saman kemur í ljós að fleiri einstaklingar falla í efri
flokkana á Skálatúnsheimilinu þar sem umönnunarþyngdin er meiri. Í samningnum við Skálatúnsheimilið er kveðið á um að ráðstafa beri rekstrarafgangi í varasjóð til að mæta hugsanlegum halla eða til ýmissa framkvæmda í samræmi við markmið skipulagsskrár heimilisins.
Ekki er þó tilgreint neitt þak á prósentutölu þeirrar upphæðar eins og í Sólheimasamningnum.
Í Sólheimasamningnum er orðalag á aðra vegu en þar er kveðið á um að stjórn Sólheima sé
heimilt að ráðstafa rekstrarafgangi til myndunar varasjóðs til að mæta óvæntum áföllum í
rekstri eða til framkvæmda í samræmi við markmið skipulagsskrár Sólheima.
80

5. Niðurstöður og umræður

Áhyggjur Umba í Kristnihaldi Halldórs Laxness snúa að því að e.t.v. muni viðmælendur hans
ekki segja honum sannleikann eins og getið var um í lok síðasta kafla. Biskup bendir Umba á
að þegar menn tali þá tjái þeir sjálfa sig burt séð frá því hvort þeir segi satt eður ei.
130
Viðtöl
við lykilþátttakendur í samningagerð hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi var ein af leið-
unum sem farin var í rannsóknarleiðangrinum til að leita svara við spurningunni um hverjar
voru forsendur samninganna tveggja milli fyrrgreindra aðila og hvernig tengslum milli þeirra
hafi verið háttað. Rannsakandi deildi ekki áhyggjum Umba um ósannsögli en gerði sér í leið-
inni grein fyrir því að sannleikur hvers viðtals fólst í upplifun viðmælandans. Viðmælendur
„tjá sjálfa sig“ og með lýsandi frásögn veita þeir rannsakandanum nýja sín á málið og dýpri
skilning á því.
Hér að neðan verður gerð grein fyrir afstöðu viðmælenda í rannsókninni. Rætt var við þrjá
fyrrverandi og núverandi starfsmenn hins opinbera, þrjá fyrrverandi og núverandi stjórnendur
hjá Sólheimum í Grímsnesi og einn fulltrúa frá hagsmunasamtökum fatlaðra. Viðmælendum
var heitið trúnaði við meðferð viðtalsgagna og ekki er um beinar tilvitnanir í viðtöl að ræða.
Viðmælendur komu að málinu á mismunandi stigum eins og lesa má um í niðurstöðunum.
Niðurstöður úr viðtölunum fylgja ákveðnu flokkunarkerfi eða þemum í samræmi við uppbyggingu viðtalanna sjálfra með það að markmiði að leita svara við rannsóknarspurningunni.
Í seinni hluta fimmta kafla verður síðan leitast við að tengja niðurstöður viðtala og greiningu skriflegra gagna við fræðilega umfjöllun sem birtist í þriðja kafla. Á þessu stigi rannsóknarleiðangursins fara málin að taka á sig skýrari mynd þegar rýnt hefur verrið í margskonar gögn og þau margprófuð. Í framhaldinu þegar leiðin hefur beinst í ákveðna átt fer að
hylla undir leiðarlok rannsóknarinnar þar sem leitast verður við að svara rannsóknarspurningunni sem lagt var af stað með í upphafi leiðangurs.

5.1 Fyrri samningur hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi 1996

Í öðrum kafla ritgerðarinnar var aðdraganda að fyrra samningi hins opinbera við Sólheima í
Grímsnesi lýst. Fjallað var í stuttu máli um stöðu í málefnum fatlaðra og rakin umræða í fjölmiðlum um málefni Sólheima og tengslin við hið opinbera. Einnig var fjallað um forsendur
samningsins, uppsögn hans af hálfu Sólheima og greint frá lykilþátttakendum í samningagerðinni. Þá voru raktar niðurstöður úr úttektum Ríkisendurskoðunar á starfsemi Sólheima
sem fóru fram á árunum 2002 og 2003. Hér að neðan verður greint frá sjónarmiðum viðmælenda í rannsókninni um ofangreinda þætti.

5.1.1 Aðdragandi

Í máli eins viðmælandans hjá hinu opinbera kom fram að forsvarsmenn Sólheima hafi kringum 1990 farið að óska eftir þjónustusamningi. Þeir hafi verið afar ósáttir við hvernig fjárveitingar voru ákveðnar til heimilisins. Fram til 1983 hafi Sólheimar verið á daggjöldum en með
gildistöku nýrra laga hafi starfsemin verið færð á föst fjárlög með þeim hætti að ríkið tók að
sér að greiða launakostnað til heimilisins. Starfsmenn félagsmálaráðuneytisins þurftu þannig
að staðfesta ráðningasamninga sem forsvarsmenn Sólheima gerðu við nýja starfsmenn og ríkið annaðist síðan greiðslu á laununum. Síðan var annar rekstarkostnaður en laun, u.þ.b. 20%,
greiddur með mánaðarlegum framlögum.
Viðmælandinn sagði forsvarsmenn Sólheima hafa átt erfitt með að sætta sig við þetta
fyrirkomulag og að þeir hafi fljótlega upp úr 1990 óskað eftir breytingum á því. Þannig hafi
þeir óskað eftir samningi sem fæli í sér heildarfjárveitingu og með því fyrirkomulagi myndu
þeir sjálfir sjá um launagreiðslur. Viðmælandinn sagði að til að byrja með hefði verið ákveðin
tregða til staðar hjá hinu opinbera að fara út í samninga, það hefði lengi tíðkast hjá hinu opinbera að sjálfseignarstofnanir fengju framlög án þess að einhverjar skilgreiningar lægju að
baki framlögunum. En fljótlega eftir ríkisstjórnarskiptin 1991 hafi orðið viðhorfsbreyting og
fram hafi komið nýjar áherslur í ríkisbúskap sem ýttu undir gerð þjónustusamninga. Gerð
voru drög að samningi milli félagsmálaráðuneytis og hins opinbera kringum 1993 sem hafi
verið hafnað af forsvarsmönnum Sólheima.
Eins og greint var frá í inngangi ritgerðar urðu viðamiklar breytingar á íslenskri stjórnsýslu á tíunda tug síðustu aldar sem viðmælandinn vísar skýrt til í máli sínu þegar hann lýsir nýjum áherslum með gerð þjónustusamninga.
Í samtali við fyrrverandi stjórnanda hjá Sólheimum kom fram að fjárhagsstaða Sólheima
hafi verið mjög erfið í upphafi árs 1996 en á þeim tímapunkti hafi í félagsmálaráðuneytinu
verið tilbúin drög að samningi milli ráðuneytisins og Sólheima í Grímsnesi. Eftir töluverðar
deilur aðilanna í fjölmiðlum, sem raktar voru í kafla tvö, hafi biskup Íslands komið fram með
sáttatillögu sem varð til þess að fulltrúar ráðuneytis og Sólheima tóku upp samningaviðræður.
Í sáttatillögu biskups hafi verið gert ráð fyrir að Sólheimar yrðu áfram reknir á sömu forsendum og undangengin ár þar sem ekki yrði dregið úr gæðum þjónustunnar.
Í máli viðmælandans kom fram að í drögum félagsmálaráðuneytisins sem lögð voru fyrir
forsvarsmenn Sólheima hafi verið vísað í fylgiskjal um þjónustumat þar sem fötluðum íbúum
Sólheima var skipt í þjónustuflokka og að útlistaður hafi verið kostnaður á hvern þjónustuflokk og áætluð þjónustuþörf í klukkustundum. Viðmælandinn sagði fulltrúa Sólheima hafa
farið fram á útskýringar á fjárhagslegum forsendum þeim sem legið hefðu til grundvallar
þjónustuflokkunum en litlar skýringar hafa fengist. Sagði hann að þetta hefði verið í fyrsta
skipti sem ráðuneytið studdist við slíka flokkun. Viðmælandinn sagðist hafa gert sér grein
fyrir að erfitt væri að heimfæra umrætt þjónustumat á starfsemi Sólheima. Því hafi verið
farið fram á að þjónustumatið yrði látið fylgja samningnum sem bókun en ekki sem sérstakt
fylgiskjal. Var því hafnað og í raun hafi forsvarsmönnum Sólheima verið settir úrslitakostir í
samningagerðinni sem hafi verið mjög óþægileg staða. Viðmælandinn sagði þjónustumatið
engan veginn hafa verið úthugsað og hefði ekki náð til allra þátta í starfsemi Sólheima. Sólheimar hefðu hins vegar ekki átt marga kosti í stöðunni og því hafi farið svo að skrifað var
undir samninginn.
Fulltrúi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði formlega beiðni stjórnar Sólheima um gerð
þjónustusamnings milli Sólheima og félagsmálaráðuneytis hafa verið senda ráðuneytinu
snemma árs 1989. Sagði hann forráðamenn Sólheima hafa farið að móta hugmyndir sínar um
þjónustusamning að erlendri fyrirmynd eftir að Sólheimar voru settir á föst fjárlög árið 1983.
Við það hafi hið opinbera tekið yfir launamál og launagreiðslur Sólheima sem hafi verið
ríflega 70% af heildarfjárveitingu til Sólheima. Þetta hafi verið gert án vitneskju og sam-
þykkis stjórnar Sólheima. Sagði viðmælandinn að viðbrögð félagsmálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis hafi verið á þá vegu að ekki væru fjárhagslegar og rekstrarlegar forsendur
fyrir gerð þjónustusamninga í málaflokki fatlaðra. Sú afstaða hafi haldist óbreytt fram til ársins 1993.
Viðmælandinn benti á að í aðdraganda fyrra samningsins 1996 hafi í fyrsta skipti verið
gert samkomulag um að framkvæmt yrði almennt mat á þjónustu við fatlaða og að fjárveitingar skyldu grundvallast á því. Sagði hann þetta hafa verið tímamót í réttindasögu fatlaðra einstaklinga því fram að þessum tíma hafi fjárveitingar til þjónustuaðila í málefnum fatlaðra byggst á fjárhagsbeiðnum forstöðumanna þeirra og oft á tíðum hafi verið um geðþótta-
ákvarðanir að ræða sem ekki tóku mið af fötlun þeirra einstaklinga sem þáðu þjónustuna.
Einnig var gert samkomulag um að skilgreint yrði afgjald fyrir þær eignir Sólheima sem lagð-
ar voru til við reksturinn. Um var að ræða eins konar lágmarksleigu til að unnt væri að við-
halda húsnæði sem notað var til rekstrarins. Viðmælandinn sagði að samkomulagið sem hann
vísaði í, í aðdraganda fyrra samningsins 1996, væri samkomulag sem gert hafi verið fyrir
milligöngu biskups Íslands og nefnt hafi verið Biskupssamkomulagið.
Viðmælandinn úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að í aðdraganda samningsins 1996
hafi félagsmálaráðuneytið haldið því fram að forsvarsmenn Sólheima hefðu tekið upp fyrirkomulag frjálsrar búsetu án þess að leita eftir formlegu leyfi eða samþykki ráðuneytis. Sagði
viðmælandinn að með þessum breytingum hafi hjá Sólheimum verið brugðist við nýjum
lögum um málefni fatlaðra árið 1993 og lögum um lögheimili fólks, á miðju samningsferli,
þar sem beinlínis var gert ráð fyrir breyttu búsetuformi fatlaðra einstaklinga. Þannig að með
breytingunni var einungis verið að fara eftir ákvæðum nýju laganna. Í framhaldinu var því
haldið fram hjá félagsmálaráðuneytinu að með breytingunum yrði ódýrara að reka Sólheima
því með breyttu búsetuformi færu fötluðu íbúarnir á örorkubætur. Á þeim forsendum ákvað
ráðuneytið að greiða Sólheimum lægri upphæð en fjárlög gerðu ráð fyrir, sem hafi verið
ólöglegt. Viðmælandinn sagði að það hefði hins vegar komið á daginn almennt hjá þjónustuaðilum í málefnum fatlaðra, eftir að nýju lögin komust í framkvæmd, að sambýli væri dýrara
fyrirkomulag heldur en búseta á vistheimili. Sjálfstæð búseta fatlaðra hafi verið grundvallarbreyting á allri uppbyggingu og samhliða slíkri breytingu hafi þurft að byggja upp meiri stoð-
þjónustu sem hafi kostað sitt.
Viðmælandinn greindi frá gerð þjónustumatslykilsins sem átti að liggja til grundvallar
samningnum frá 1996. Fengnir voru óháðir aðilar til verksins, annars vegar aðilar frá Greiningar- og ráðgjafarmiðstöð ríkisins og hins vegar aðili frá Háskóla Íslands varðandi fjárhagslega hlið málsins. Niðurstaða úr vinnu þessa sérfræðinga hafi síðan verið kynnt samtímis og
hún hafi leitt í ljós að Sólheimar hafi verið hlunnfarnir í fjárveitingum í einn og hálfan áratug.
Á þessum tímapunkti var fjárhagsstaða Sólheima slæm og var því leitast við að fá leiðréttingu
á fjárveitingum tvö ár aftur í tímann.
Annar fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum benti á að eftir að Sólheimar voru settir á
fjárlög hafi gjafir velunnara staðarins dregist frá föstu framlagi til Sólheima og þess vegna
hafi Styrktarsjóður Sólheima verið stofnaður. Eftir það voru frjáls framlög velunnara staðarins sett í Styrktarsjóðinn en hann var síðan notaður t.d. í viðhald á húseignum staðarins,
orlofs- og námsferðir íbúanna o.fl. Viðmælandinn sagði að mikillar tortryggni hefði gætt í
garð Styrktarsjóðsins af hálfu hins opinbera. Viðmælandinn sagði jafnframt að framlög til
Sólheima úr Framkvæmdasjóði fatlaðra og forvera hans til húsbygginga hafi verið mjög takmörkuð. Kostnaður vegna viðhalds húsnæðis sem Sólheimar létu í té undir starfsemina fyrir
fatlaða hafi einnig verið ágreiningsefni milli Sólheima og hins opinbera. Það hafi m.ö.o. verið
ágreiningur um mörg atriði í aðdraganda fyrra samningsins. Í raun hafi opinber löggjöf og
fjárframlög í málefnum fatlaðra miðast við búsetu í sambýli en hjá Sólheimum hafi rekstrarkostnaðurinn lagst allt öðru vísi. Á Sólheimum hafi verið heilt samfélag þar sem þurfti að
leggja vegi, sjónvarpskapla, hitaveitu, kalt vatn o.s.frv. Sólheimar hafi þannig ekki alveg
passað inn í „kerfið“. Það hafi þó verið vandkvæðum bundið að ræða og útskýra þessa hluti
fyrir hinu opinbera, samræður hafi oft verið þannig að fólk talaði mikið „framhjá hvert öðru“.
Viðmælandinn gat þess að breyting sú sem gerð var á skipulagsskrá Sólheima árið 1987
þegar sett var á stofn fulltrúaráð sem bakhjarl Sólheima hafi verið miklvæg forsenda þess að
treysta stoðirnar undir starfseminni. Áður hafði Prestastefna verið bakhjarl starfseminnar en
hún var mjög fjölskipuð og sinnti margvíslegum verkefnum. Fulltrúaráðið hafði hins vegar
starfsemi Sólheima sem sitt eina verkefni. Slíkt fyrirkomulag hafi einnig verið í samræmi við
það sem tíðkaðist hjá mörgum sjálfseignarstofnunum, s.s. Landakotsspítala, Grund, Reykjalundi, Verslunarskólanum o.fl.

5.1.2 Forsendur samnings og skilgreining á þjónustu

Spurður um forsendur fyrri samningsins við Sólheima sagði einn viðmælandinn hjá hinu
opinbera að fyrst mætti nefna hinar nýju áherslur í ríkisbúskap að njörva niður samninga við
sjálfseignarstofnanir og einstaklinga sem veittu þjónustu sem ríkinu bar að veita. Bætti hann
við að það fyrirkomulag að ríkið væri ábyrgt fyrir greiðslu launa til sjálfseignarstofnana hafi
verið úr sér gengið og mjög erfitt í framkvæmd. Samningurinn árið 1996 við Sólheima hafi
verið fyrsti samningurinn sem gerður var við sjálfseignarstofnun í málefnum fatlaðra. Næsti
samningur sem gerður var við sjálfseignarstofnun hafi verið við Styrktarfélag vangefinna árið
2000. Hins vegar voru á árunum 1996-2000 gerðir samningar við sveitarfélög/byggðasamlög
sem byggðu á lögunum um reynslusveitarfélög og/eða lögunum um málefni fatlaðra.
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði staðlaða þjónustumatið hafa verið það sem lá til grundvallar fyrri samningnum. Hins vegar hafi ekki fengist skýringar á fjárhagsforsendum
að baki matinu. Í samningnum hafi verið vísað til þess að félagsmálaráðuneytið hafi litið svo
á að fatlaðir íbúar á Sólheimum ættu rétt á akstursþjónustu hjá Grímsneshreppi. Hreppurinn
hafi hins vegar synjað Sólheimum um þessa þjónustu því fulltrúar hans töldu ríkið greiða
fyrir hana með framlögum sínum.
Fulltrúi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði einnig að þjónustumatið hafi legið til grundvallar þjónustusamningnum en að aldrei hafi fengist skýringar á þeim framlögum sem tilgreind voru í fylgiskjölum með samningnum. Þegar farið hafi verið fram á skýringar og beðið
um fund til þess var það túlkað sem beiðni um nýjar samningsviðræður og þá hafi forsvarsmönnum Sólheima verið stillt upp við vegg og gert að skrifa undir samning án skýringa á
fylgiskjölum ellegar yrðu fjárveitingar til staðarins stöðvaðar. Sagði viðmælandinn að báðir
samningsaðilar hafi lagt sama skilning í alla þætti hvað varðaði afgjaldið og flokkun fatlaðra
íbúa Sólheima í þjónustumatsflokka en hins vegar hafi ekki varið sami skilningur á þeim
grunni sem flokkarnir grundvölluðust á. Taldi viðmælandinn líklegt að grunnurinn hafi byggt
á forsendum hjá ríkisreknum þjónustuaðilum fatlaðra þar sem starfsemin sé af allt öðrum toga
en á Sólheimum.
Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði að þegar verið væri að skoða forsendur fyrra samningsins yrði að skoða málið í því ljósi að engin reynsla hefði verið komin á samningagerð í
málefnum fatlaðra. Samningurinn hafi þannig fyrst og fremst byggst á ákvæðum laga um
málefni fatlaðra en í fylgiskjölum hafi verið leitast við að skilgreina eitthvað þjónustuviðmið.
Þetta hafi verið leiðin sem var farin og Ríkisendurskoðun hafi byggt á þessum forsendum í
úttektum sínum á Sólheimum síðar meir. Þar á bæ hafi verið settar kröfur um skýr viðmið um
þjónustu sem verið væri að semja um sem viðsemjendur hins opinbera hafi þurft að taka mið
af.
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að af hálfu Sólheima hafi legið ljóst fyrir
hvaða þjónustu þeir hafi ætlað að veita en hins vegar hafi mikið vantað upp á að félagsmálaráðuneytið skýrði út fjárhagslegar forsendur sem lagðar voru til grundvallar þjónustumatinu
og þar með skilgreiningu á þeirri þjónustu sem félagsmálaráðuneytið teldi sig vera að kaupa.
Viðmælandinn tiltók að í sáttatillögu biskups hafi verið skilgreind ákveðin viðmið á þjónustu
Sólheima og forsvarsmenn Sólheima hafi miðað við þær forsendur þegar þeir gengu til samningaviðræðna. Félagsmálaráðuneytið hafi hins vegar gengið út frá öðrum forsendum sem ekki
lágu skýrt fyrir við samningsgerðina. Það hafi enda komið á daginn í úttekt Ríkisendurskoðunar á starfsemi Sólheima árið 2002 að þjónustumatið voru þær fjárhagslegu forsendur
sem úttektin byggði á. Þannig hafi forsendur í skýrslu Ríkisendurskoðunar á starfsemi Sólheima byggst eingöngu á forsendum félagsmálaráðuneytisins sem í raun hafi ekki verið útlistaðar til hlítar fyrir forsvarsmönnum Sólheima.
Annar fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að þegar unnið hafi verið að gerð
samningsins sem undirritaður var 1996 hafi verið leitast við að finna tengsl milli þjónustu-
þyngdar og fjármagns. Í því augnamiði hafi félagsmálaráðuneytið stuðst við bandarískt
félagsþroskamat sem átti að skilgreina félagsþroskavísitölu einstaklinga og tengja fjármagn
við það. Hagsmunasamtök fatlaðra voru hins vegar andvíg þessari aðferðafræði og að lokum
fór svo að Tölvunefndin sem þá var starfandi bannaði notkun þess. Hins vegar hafi niðurstaða
matsins verið stillt fram í flokkaskiptingu og settur ákveðinn verðmiði á hvern flokk. Sagði
viðmælandinn að skilgreining á þjónustumati vegna þjónustu við fatlaða sem fyrst kom fram í
tengslum við samninginn við Sólheima hafi síðan án efa verið mikilvægt verkfæri í gerð
rekstraráætlana ráðuneytis og svæðisskrifstofa.

5.1.3 Lykilþátttakendur í samningsgerðinni

Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði lykilþátttakendur í samningagerðinni hafa verið embættismenn félags- og fjármálaráðuneytis af hálfu hins opinbera og stjórnendur Sólheima af
hálfu sjálfseignarstofnunarinnar. Félagsmálaráðherra skrifaði síðan undir samninginn fyrir
hönd síns ráðuneytis. Það hafi reyndar verið aðili úr fulltrúaráði Sólheima sem var jafnframt
að vinna á vettvangi sveitarstjórnarmála sem hafi verið einn aðalviðsemjandi Sólheima en
viðkomandi hafi verið í miklum tengslum við hið opinbera. Þannig hafi aðili úr fulltrúaráði
Sólheima verið milligöngumaður í samningaviðræðunum. Viðmælandinn vísaði einnig í svonefndan afgjaldshóp en hlutverk hópsins hafi verið að semja um afgjald, gjald sem átti að
greiða aðilum sem legðu til eigið húsnæði til afnota fyrir þjónustu við hið opinbera. Þannig
átti afgjaldið að mæta viðhaldi og afskriftum fastafjármuna viðkomandi þjónustuaðila. Í þann
hóp var einn fulltrúi tilnefndur af hálfu Sólheima, annar af hálfu félagsmálaráðuneytisins og
svo sat ríkisendurskoðandi einnig í hópinum.
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum tilgreindi ráðuneytisstjóra og embættismenn úr
félagsmálaráðuneyti sem aðalviðsemjendur Sólheima og sig sjálfan, annan fyrrverandi stjórnanda hjá Sólheimum og stjórnarformann af hálfu Sólheima. Hann tilgreindi jafnframt að forstöðumaður þjónustusviðs Sólheima hafi komið að vinnunni við þjónustumatið en sú vinna
hafi einungis snúið að greiningu á umönnunarþörf fatlaðra íbúa Sólheima.

Viðmælandi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að í aðdraganda samningsins 1996 hafi
aldrei verið boðið upp á það í félagsmálaráðuneytinu að stjórn Sólheima settist niður við
samningaborðið með fulltrúum ráðuneytis þrátt fyrir ítrekaðar óskir stjórnarinnar þar að lútandi. Fjórir einstaklingar gegndu embætti félagsmálaráðherra í aðdraganda samningsins en
ekki var um bein samskipti við þá eða aðstoðarmenn þeirra að ræða nema í einu tilviki. Við-
ræður hafi gengið þannig fyrir sig að samningsdrög voru send á milli manna. Á Sólheimum
voru fyrstu drögin að samningnum unnin síðan kom ráðuneytið með sín drög og að lokum
komu fylgiskjöl sem forsvarsmenn Sólheima hafi aldrei fengið haldbærar skýringar á. Þegar
fylgiskjölin voru send til Sólheima höfðu orðið ráðherraskipti og á þeim tímapunkti var bara
einn aðili úr fulltrúaráðinu fenginn til að vera milligöngumaður samningsaðilanna. Þegar
framkvæmdastjórn Sólheima fór fram á viðræður voru viðbrögð ráðuneytis á þá vegu að
samningaviðræðum væri lokið og þeim stillt upp við vegg að ef ekki væri skrifað undir
myndu fjárveitingar til Sólheima stöðvast sem hefði þýtt gjaldþrot fyrir Sólheima þar sem
fjárhagsstaðan var orðin mjög slæm. Þar með hefði starfsemi Sólheima lagst niður. Svar
ráðuneytis barst með símbréfi þar sem forsvarsmönnum Sólheima var gert að skrifa undir
samdægurs.

5.1.4 Tengsl samningsaðila

Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum svaraði því að tengslin milli félagsmálaráðuneytis og
Sólheima hafi verið nánast engin eftir undirritun samningsins. Ekki hafi verið tilnefndur
neinn tengiliður í félagsmálaráðuneytinu við Sólheima, hvorki fjárhagslegur né faglegur.
Forsvarsmönnum Sólheima hafi verið gert að skila ársreikningi og ársskýrslu sem þeir gerðu
árlega en ekki hafi verið um neitt frumkvæði að samskiptum að ræða af hálfu ráðuneytisins.
Frumkvæði að tengslum af hálfu hins opinbera kom helst frá trúnaðarmanni fatlaðra. Sagði
viðmælandinn að erfiðlega hafi gengið að fá áheyrn hjá fulltrúum ráðuneytisins og það hafi
verið eins og þeir hefðu fylgt þeirri stefnu að sem minnst samskipti hefðu sem minnsta
ábyrgð.
Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði, líkt og fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum, að
tengsl ráðuneytis við Sólheima hafi verið nánast engin eftir að samningurinn var undirritaður.
Fyrir undirritun hafi tengslin verið töluvert mikil, þ.e. meðan á samningsgerðinni stóð, en
síðan hafi allir orðið svo ánægðir að það skyldi hafa tekist að koma á samningi að menn létu þar við sitja. Viðmælandinn sagði þetta reyndar hafa verið alvanalegt á þessum tíma hjá hinu
opinbera að eftir mikla vinnu við samningsgerð hafi gætt ákveðins léttis og þá hafi dregið
verulega úr öllum samskiptum samningsaðila. Sagði viðmælandinn þetta hafa verið miður því
vissulega hefðu þurft að eiga sér stað samráðsfundir milli samningsaðila og eftirfylgni hins
opinbera á kröfum um skil á upplýsingum. Æskilegt hefði verið að um sameiginlega yfirferð
aðila hefði verið að ræða. Þetta hefði ekki bara átt við um tengsl við Sólheima sem verksala
heldur almennt um tengsl við alla aðila sem hið opinbera gerði þjónustusamninga við.
Annar viðmælandi hjá hinu opinbera sagði um þjónustusamninga að það væri einkennandi
við gerð þjónustusamninga víða erlendis að undirritun þeirra markaði upphaf samstarfs hins
opinbera og viðkomandi þjónustuaðila en á Íslandi væri þessu öfugt farið. Samskiptin væru
lítil sem engin eftir að samningur kæmist á. Viðmælandinn taldi einnig að hið opinbera þyrfti
að setja sig miklu betur inn í allar hliðar máls þegar keypt væri þjónusta af þriðja geiranum
eða einkaaðilum. Hins vegar væri það reynsla sín að ráðuneytin væru svo fáliðuð að dagarnir
færu í „að slökkva elda“ hér og þar og engin tími væri í yfirlegu og stefnumótun.
Fulltrúi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að það hafi aldrei verið um nein alvöru
tengsl að ræða, embættismenn í ráðuneytinu hafi forðast bein samskipti við forsvarsmenn
Sólheima. Ráðherraskipti hafi verið tíð á því langa tímabili sem samningsgerðin stóð og eins
hafi verið skipt um ráðuneytisstjóra í félagsmálaráðuneytinu. Viðmælandinn sagði að fyrir
samningsgerðina hafi samskipti félagsmálaráðuneytis og Sólheima fyrst og fremst tengst
undirbúningi fjárlaga, ekki hafi verið um nein regluleg samskipti að ræða þar sem einn
ákveðinn aðili ráðuneytis annaðist tengslin við Sólheima.
Annar fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að tengsl hins opinbera og Sólheima
hafi einkennst af togstreitu og oft á tíðum hafi þau verið á svolítið persónulegum grunni og
verið óþægileg. En gott væri að skoða málið eftir á úr fjarlægð því að hluta til hafi málið
snúist um að verið var að vinna að fyrsta samningnum í málefnum fatlaðra og það hafi ekki
verið átakalaust. Viðmælandinn sagði að félagsmálaráðuneytið hefði bara litið á Sólheima og
svona samninga sem eitthvert „aukavesen“, ekki hefði verið gert ráð fyrir svona sjálfstæðum
rekstri eins og Sólheimum, stöðugt hafi verið rætt um að það ætti að leggja niður það sem
gjarnan var nefnt sólarhringsstofnanir eins og Kópavogshæli, Sólborg, Skálatún, Sólheima og
Tjaldanes.

5.1.5 Eftirlit verkkaupa

Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að samkvæmt fyrri samningi Sólheima við hið
opinbera hafi forsvarsmönnum Sólheima verið gert að skila ársreikningi og ársskýrslu til
ráðuneytisins sem þeir hafi gert árlega. Í samningnum var gert ráð fyrir eftirliti með starfsemi
og rekstri Sólheima af hálfu Svæðisráðs Suðurlands en að sögn viðmælanda var slíkt eftirlit
mjög takmarkað.
Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði að ekki hafi verið um eftirlit að ræða af hálfu félagsmálaráðuneytis. Sólheimar hafi þó skilað ráðuneyti ársreikningi og ársskýrslu eins og þeim
bar. Samkvæmt samningnum hafi eftirlitið verið í höndum Svæðisráðs Suðurlands.
Fulltrúi frá Svæðisráði Suðurlands, sem var samkvæmt samningnum frá 1996 eftirlitsaðili
hins opinbera, sagði að eftirlitið hafi falist í því að trúnaðarmaður ráðsins hafi heimsótt
Sólheima af og til. Það var einkum ef upp komu kvartanir en viðmælandinn sagði að ekki
hefði verið um fleiri kvartanir að ræða en almennt þar sem boðið var upp á þjónustu við fatlaða. Viðmælandinn sagði að Svæðisráðið hafi verið skipað af félagsmálaráðuneytinu en
Svæðisskrifstofa Suðurlands hafi einnig átt við það samstarf. Svæðisráðið kom allt saman
a.m.k. einu sinni að Sólheimum og skoðaði aðstæður og ræddi við forráðamenn og heimilisfólk. Innan Svæðisráðsins hafi ríkt ákveðin tortryggni gagnvart Sólheimum, litið hafi verið
svo á að Sólheimar fengju sérmeðferð hjá hinu opinbera, væru á sérfjárlögum því þeir hefðu
sérstakan aðgang að ráðmönnum. Viðmælandinn taldi að e.t.v. ætti tortryggnin í garð Sólheima sér sögulegar skýringar.

5.1.6 Uppsögn samnings
Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði forsvarsmenn Sólheima aldrei hafa verið sátta við þá
fjárhæð sem fylgt hafi fyrri samningnum frá 1996. Þeir hafi litið svo á að þeir ættu að njóta
meðaltalskostnaðar í þjónustukerfi fatlaðra sem þeir sjálfir reiknuðu út með því að skilgreina
upphæð á hvern þjónustuþátt. Viðmælandinn sagði afstöðu ráðuneytisins hins vegar hafa
verið þá að fatlaðir íbúar á Sólheimum væru ekki þversnið af fötluðum einstaklingum í
þjónustukerfinu. Taldi hann umönnunarþörf fatlaðra einstaklinga á Sólheimum vera í „léttari
kantinum“. Viðmælandinn sagði að það hafi vissulega verið galli á kerfinu að það hafi ekki
verið til neitt einingaverð. Hins vegar hafi í samningsgerðinni við Sólheima verið reynt að þróa og skilgreina slíka kostnaðargreiningu og til þess hafi verið fenginn hlutlaus aðili frá
Háskóla Íslands. En í ráðuneytinu hafi menn hins vegar ekki verið reiðubúnir að fallast á
meðaltalskostnað til handa Sólheimum. Forsvarsmenn Sólheima hafi m.ö.o. viljað ná fram
hækkun á framlagi sínu. Viðmælandinn sagði þá ekki hafa gert athugasemd við flokkunina
sjálfa sem unnin hafi verið af fagmanni. Það var hins vegar matið á kostnaði sem lá að baki
hverjum flokki sem þeir hafi verið ósáttir við.
Inntur eftir því hvers vegna forsvarsmenn Sólheima hafi skrifað undir samninginn 1996 ef
þeir voru ósáttur sagði viðmælandinn að þeir hafi sennilega ekki átt neinn annan kost í stöð-
unni. Sagði hann að líklega hafi „pólitíkin“ stillt þeim upp við vegg og sagt að lengra yrði
ekki komist, menn yrðu bara að skrifa undir samninginn.
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að ástæðan fyrir uppsögn samningsins frá
1996 hafi fyrst og fremst verið sú að mikið hafi vantað upp á að félagsmálaráðuneytið skýrði
út fjárhagslegar forsendur sem lagðar voru til grundvallar þjónustumatinu. Forsvarsmenn Sólheima hafi ávallt ætlað að veita sömu þjónustu og undangengin ár en þar hafi samningurinn
verið þrándur í götu.
Fulltrúi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að forsvarsmenn Sólheima hafi ekki átt
annarra kosta völ en að undirrita samninginn 1996, þeim hafi verið stillt upp við vegg og
hótað að þeir fengju ekki frekari fjárveitingar frá hinu opinbera nema að þeir skrifuðu undir
samninginn.

5.1.7 Úttektir Ríkisendurskoðunar á starfsemi Sólheima í Grímsnesi

Viðmælandi hjá hinu opinbera greindi frá því að Ríkisendurskoðun hafi komið að gerð fyrra
samningsins hjá Sólheimum með þeim hætti að settur hafi verið á fót sérstakur hópur sem
ríkisendurskoðandi leiddi og kallaður var afgjaldshópur. Í hópinum hafi jafnframt verið einn
fulltrúi frá félagsmálaráðuneyti og annar frá Sólheimum. Hlutverk hópsins hafi verið að
semja um afgjald sem átti að dekka opinber gjöld, viðhald á húsnæði o.þ.h. sem Sólheimar
létu í té fyrir starfsemi sína fyrir fatlaða. Sjónarmið ráðuneytis var að ekki ætti að greiða fulla
leigu fyrir þetta húsnæði þar sem þegar hafði verið sett opinbert fjármagn í byggingu þess
gegnum Framkvæmdasjóð fatlaðra og forvera þess sjóðs. Niðurstaða úr vinnu afgjaldshópsins
hafi verið einn liðurinn í gerð fyrra samningsins við Sólheima. Hún hafi síðan einnig verið
notuð sem grunnur í seinni samningnum við Sólheima árið 2004.

Viðmælandinn sagði að í fyrri úttekt sinni á Sólheimum árið 2002 hafi Ríkisendurskoðun
fyrst og fremst byggt úttektina á fylgiskjali með samningnum um þjónustumat. Það hafi hins
vegar verið í fyrsta sinn sem slíkt þjónustuviðmið hafi verið skilgreint enda í fyrsta sinn sem
slíkur þjónustusamningur hafi verið gerður í málefnum fatlaðra. Sagði viðmælandinn að
Ríkisendurskoðun hafi í skýrslu sinni eftir fyrstu úttektina tekið svolítið undir sjónarmið
ráðuneytis um að samningurinn væri enn í gildi þrátt fyrir uppsögn Sólheima á miðju ári
1996. Seinna hins vegar hafi ríkislögmaður hafnað þeirri skoðun.
Annar viðmælandi hjá hinu opinbera taldi að niðurstöður Ríkisendurskoðunar í úttektunum á Sólheimum hafi verið ákaflega almennar, s.s. að skilgreina ætti betur markmið og einingarverð. Sagði hann að hafa þyrfti í huga að á þeim tíma þegar úttektirnar voru gerðar hafi
þekking á einingarverðum verið orðin mun meiri en þegar fyrri samningurinn við Sólheima
var gerður 1996.
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að úttektir Ríkisendurskoðunar á starfsemi
Sólheima 2002 og 2003 hafi fyrst og fremst verið byggðar á forsendum félagsmálaráðuneytisins, þ.e. þeim fjárhagslegum forsendum sem þjónustumatið byggði á. Forsendum sem
aldrei hafi verið útlistaðar fyrir forsvarsmönnum Sólheima. Hins vegar hafi komið skýrt fram
í skýrslunni að hjá Sólheimum hafi verið farið vel með fé og staðið reikningskil á öllum þáttum.
Annar fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði úttekt Ríkisendurskoðunar hafa verið
tilkomna vegna hinnar viðvarandi tortryggni hins opinbera í garð Sólheima. Ástæðu tortryggninnar taldi hann fyrst og fremst vera þá að kostnaðarþættir hjá Sólheimum séu öðru vísi
en á hefðbundnum sambýlum og að hið opinbera hafi álitið að verið væri að færa pening úr
þjónustu við fatlaða yfir í aðra þætti. Í raun geti sjálfseignarstofnun ekki gert neitt annað en
að vinna að markmiðum sínum en viðhorf hins opinbera hafi verið að slíkar stofnanir ættu
ekki að vera að veita fötluðum þjónustu.
Viðmælandi úr framkvæmdastjórn Sólheima vísaði í ummæli sín um forsendur samningsins 1996 og að engar skýringar hefðu fengist á þeim grunni sem þjónustumatslykillinn
byggði á. Úttektir Ríkisendurskoðunar hafi síðan verið framkvæmdar þrátt fyrir uppsögn
samningsins og þar hafi alfarið verið byggt á þeim skilningi sem félagsmálaráðuneytið lagði í
grunninn að þjónustumatsflokkuninni sem aldrei hafi verið skýrður fyrir forsvarsmönnum
Sólheima. Í úttektunum hafi Ríkisendurskoðun t.a.m. talið hversu mörg stöðugildi ættu að
vera í búsetumálum og ef þau voru færri en gert væri ráð fyrir og hugsanlega flutt yfir í dag-
þjónustu voru Sólheimar sakaðir um að fara ekki eftir ákvæðum þjónustusamnings. Þannig
hafi komið í ljós að grunnur þjónustumatslykilsins miðaðist við aðstæður eins og tíðkuðust hjá ríkisreknum þjónustuaðilum og þeim sem svipaði til þeirra.
Sagði viðmælandinn að ríkislögmaður hafi í greinargerð sinni um úttekt ríkisendurskoð-
unar á Sólheimum komist að þeirri niðurstöðu að úttektin byggði á röngum forsendum.
Greinargerðin hafi hins vegar verið stimpluð sem trúnaðarmál og ekki send forráðamönnum
Sólheima fyrr en málið kom til umræðu á Alþingi löngu síðar.

5.2 Seinni samningur hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi 2004

Stjórn Sólheima í Grímsnesi sagði samning sínum við félagsmálaráðuneytið upp um mitt ár
1996 eins og fram kom í kafla tvö. Þetta gerðist aðeins örfáum mánuðum eftir að skrifað var
undir samninginn. Hér að neðan verður greint frá sjónarmiðum viðmælenda í rannsókninni
um aðdragandann að seinni samningi félagsmálaráðuneytisins við Sólheima, hverjar hafi
verið forsendur hans, hverjir hafi verið lykilþátttakendur í samningsgerðinni og hvernig
tengslum samningsaðila og eftirliti með efndum samnings hafi verið háttað

5.2.1 Aðdragandi
Viðmælandi hjá hinu opinbera greindi frá því að þrátt fyrir uppsögn forsvarsmanna á samningnum frá 1996 hafi hið opinbera haldið áfram að greiða Sólheimum í samræmi við ákvæði
samningsins. Samhliða því hafi forsvarsmenn Sólheima af og til leitað eftir fjármagni í
Tryggingarstofnun vegna ákveðinna fatlaðra íbúa skv. reglugerðum um öryrkjavinnu. Þetta
hafi í félagsmálaráðuneytinu verið talin tvígreiðsla og þegar úttektir Ríkisendurskoðunar lágu
fyrir vildi þáverandi félagsmálaráðherra, Páll Pétursson, grípa til nokkuð harkalegra aðgerða
gagnvart Sólheimum. Sagði viðmælandinn fjármálaráðuneytið ekki hafa verið á sama máli og
fagráðuneytið og hafi ekki viljað breyta fjárveitingum til Sólheima. Þetta hafi verið nokkuð
sérstök staða því algengara væri að þessu væri öfugt farið. Sagði viðmælandinn að félagsmálaráðherrann hafi verið búinn að fá nóg af samskiptum við forsvarsmenn Sólheima og lítil
samskipti hafi verið milli samningsaðila frá 1998 - 2003. Beðið hafi verið eftir niðurstöðu
Ríkisendurskoðunar og þegar þær litu dagsins ljós hafi félagsmálaráðherra viljað grípa til að-
gerða gagnvart Sólheimum. En 2003 áttu sér síðan stað ráðherraskipti og Árni Magnússon tók
við sem félagsmálaráðherra. Viðmælandinn sagði að kaflaskipti hafi orðið þegar Árni tók við embætti félagsmálaráðherra. Þá hafi málið farið aftur af stað og byrjað var að leggja drög að
nýjum samningi.
Viðmælandi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að þegar nýr ráðherra, Árni Magnússon, hafi tekið við embætti hafi hann fljótlega haft samband og lýst yfir vilja til að leysa þann
hnút sem verið hafi á samskiptum ráðuneytisins og Sólheima. Hann hafi sýnt forsvarsmönnum Sólheima samningsdrög sem unnin hafi verið í ráðuneytinu en þeim hafi ekki litist
mjög vel á þau. Þá hafi ráðherra heimsótt Sólheima og kynnt sér vel starfsemina og síðan hafi
samningsviðræður hafist. Sagði viðmælandinn að þetta hafi verið í fyrsta skipti sem ráðherra
heimsótti Sólheima í tengslum við samningsgerð og sýnt starfseminni áhuga.

5.2.2 Forsendur samnings og skilgreining á þjónustu

Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði að embættismenn í félagsmálaráðuneyti hefðu á árunum
1998-2000 lagt töluvert mikla vinnu í samningagerð almennt og hefðu eiginlega verið þeir
fyrstu til að koma textagerð í sæmilegt horf hjá hinu opinbera svona séð út frá sjónarhóli fjármálaráðuneytisins. Síðan upp úr 2000 hafi orðið svolítið stöðnun í samningagerð og meira
verið um „copy-paste“ frá eldri samningum og smám saman hafi önnur ráðuneyti náð „standard“ félagsmálaráðuneytisins. Þannig að í kringum 2004 hafi í nýjum samningum verið byggt
á eldri samningum frá ´98 - 2000 og ekki mikil vinna lögð í samningagerð. Viðmælandinn
sagði að forsendur í seinni samningnum við Sólheima hafi verið sambærilegar og í öðrum
samningum félagsmálaráðuneytisins við aðila sem buðu upp á þjónustu við fatlaða einstaklinga. Í slíkum samningum var vísað í lög og reglugerðir um málefni fatlaðra þegar kom að
því að lýsa einstökum verkþáttum í samningi en í lögunum og reglugerðunum eru markmiðin
nokkuð vel skilgreind.
Viðmælandinn benti á að í gerð seinni samningsins við Sólheima hafi þekking á einingarverði verið miklu meiri heldur en þegar fyrri samningurinn var gerður 1996. Á þessum tíma
hafi verið í gangi umræða um verkefnaflutning málefna fatlaðra yfir til sveitarfélaga og í
þeirri vinnu hafi verið reynt að finna út einingarverð á einstökum þjónustuþáttum. Í viðræð-
um og vinnu með sveitarfélögunum var byggt á úttektum, rauntölum og samanburði en
sveitarfélögin voru afar gagnrýnin því þau hafi jú átt að taka við þjónustunni. Sagði viðmælandinn að við gerð fyrri samningsins við Sólheima 1996 hafi meira verið teknar „svona líklegar tölur“ sem mótaðar voru af aðilum ríkisins. Þeir sem voru að veita hinu opinbera þjónustu hefðu viljað fá nákvæmari tölur. Viðmælandinn sagðist telja að almennt hafi markmið verið nokkuð vel skilgreind í seinni samningnum við Sólheima árið 2004.
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að seinni samningurinn hafi tekið mun meira
mið af því hvernig þjónusta er veitt á Sólheimum. Þar sé um meira frelsi að ræða, frelsi til að
starfa samkvæmt þeirri hugmyndafræði sem Sólheimar byggja á. Í samningnum 1996 hafi
sérstaða Sólheima engan veginn verið virt. Sólheimar hafi hins vegar ávallt vilja eiga faglegt
samstarf við félagsmálaráðuneytið og hagsmunasamtök fatlaðra.
Viðmælandi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að forsendur seinna samningsins hafi
verið gjörólíkar þeim fyrri. Í þeim seinni hafi verið tekið tillit til sjálfstæðis Sólheima og sérstöðu staðarins. Með samningnum hafi fengist framlag vegna Byggðahverfisins, m.ö.o. tekið
var tillit til búsetu og byggðar. Viðmælandinn gat þess að heildarupphæð samningsins, þó svo
að tekið hafi verið tillit til þessarar sérstöðu Sólheima, hafi ekki verið hærra en meðaltal við
þjónustu fatlaðra á Suðurlandi þegar gerður var samanburður. Þannig hafi ríkið ekki verið að
hygla Sólheimum sérstaklega eins og sumir hafi viljað halda fram.

5.2.3 Lykilþátttakendur í samningsgerðinni
Starfsmaður hjá hinu opinbera sagði að hinn nýi félagsmálaráðherra, Árni Magnússon, hafi
viljað leggja drög að nýjum samningi við Sólheima og hafi fengið með sér í þá vinnu embættismenn í félagsmálaráðuneyti og starfsmenn Ríkisendurskoðunar. Viðmælandi sagði
niðurstöðu þeirrar vinnu hafa verið að embættismönnum í félagsmálaráðuneyti hafi í framhaldinu verið falið að vinna drög að nýjum samningi við Sólheima. Drögin hafi síðan verið
send Ríkisendurskoðun til skoðunar og eftir smávægilegar athugasemdir þeirra hafi legið
fyrir lokadrög að því er embættismenn félagsmálaráðuneytis töldu. Ráðherra hafi hins vegar
viljað senda forsvarsmönnum Sólheima drögin til yfirlestrar til að gefa þeim kost á að koma
með athugasemdir. Forsvarsmenn Sólheima hafi komið með margar breytingartillögur og
sagði viðmælandinn að í raun hafi verið um mjög miklar breytingar að ræða sem sumar
hverjar hefðu ekki tekið tillit til þátta sem Ríkisendurskoðun hefði talið nauðsynlega.
Viðmælandinn sagði að embættismenn í félagsmálaráðuneytinu hafi ekki treyst sér til að
koma frekar að breyttum samningsdrögum þar sem ekki hefði verið tekið tillit til allra athugasemda Ríkisendurskoðunar og að félagsmálaráðherra hafi fengið minnisblað þess efnis í
hendur. Staðan hafi því verið sú að samningsgerðin var komin úr höndum embættismanna í hendur félagsmálaráðherra sem lauk samningsgerðinni og í framhaldinu var skrifað undir
samninginn 8. maí 2004.
Annar starfsmaður hins opinbera sagði að töluvert hafi verið gagnrýnt að ekki hefði tekist
að gera nýjan samning við Sólheima. Sagði hann að þegar Árni Magnússon hafi tekið við sem
félagsmálaráðherra þá hafi verið sett svolitla pressu á að málinu yrði lokið og að lokum hafi
hann sjálfur tekið upp beinar samningaviðræður við Sólheima án milligöngu embættismanna.
Viðmælandinn sagði að það væri nú gjarnan svo að eftir að ráðherra kæmi inn í samningaviðræður þá væri annað hvort að tapa þeim „pólitískt“, þ.e. að enginn samningur væri gerður,
eða þá að höggva á hnútinn og ljúka viðræðum og skrifa undir samning.
Viðmælandi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að ólíkt samningsgerðinni 1996 þá hafi
samningsgerðin 2004 farið fram milliliðalaust. Viðræður hafi átt sér stað beint á milli
stjórnarformanns Sólheima og aðstoðarmanns ráðherra og lögfræðinga ráðuneytisins og fleiri
aðila honum til aðstoðar. Ráðherra hafi talið að ekki væri ráðlegt að embættismenn sem tóku
þátt í samningsgerðinni 1996 væru í beinum samskiptum við Sólheima vegna þeirrar togstreitu sem einkenndu þá samningagerð.

5.2.4 Tengsl samningsaðila
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að ekki hafi, frekar en í samningnum 1996, verið
njörvað niður hvernig samskiptum félagsmálaráðuneytis og Sólheima skyldi vera háttað og
það hafi áfram gilt að ráðuneytið hafi lítið sem ekkert sýnt starfseminni áhuga. Taldi viðmælandinn það sæta furðu að ráðuneytið hafi sýnt starfsemi sem verið var að verja fé til jafn
mikið afskiptaleysi og raun bæri vitni.
Viðmælandi hjá hinu opinbera sagði að eftir undirritun samningsins 2004 hafi tengsl hins
opinbera við Sólheima farið fram utan ráðuneytisins. Starfsmaður félagsmálaráðuneytisins
hafi farið að Sólheimum og verið í nokkuð reglulegum samskiptum. Samstarfið við aðrar
sjálfseignarstofnanir sem gerður hafði verið samningur við í málefnum fatlaðra var meira og
þar var um sameiginlega fundi að ræða. Viðmælandinn sagði að Sólheimar hafi skilað öllum
gögnum til ráðuneytis, þ.e. ársreikningi og ársskýrslum.
Viðmælandi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að í samningsgerðinni 2004 hafi verið
unnið í sátt og samlyndi sem hafi verið mjög ólíkt því sem var uppi á teningnum í fyrri samningagerðinni. Það hafi einnig verið ánægjulegt að félagsmálaráðherrann sýndi starfsemi Sólheima athygli og lagði sig fram um að kynnast henni.

5.2.5 Eftirlit verkkaupa
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að eins og í fyrri samningi hins opinbera við Sólheima hafi í seinni samningi verið kveðið á um skil Sólheima á ársreikningi og ársskýrslu til
ráðuneytisins sem forsvarsmenn Sólheima hafi gert. Í samningnum hafi einnig verið gert ráð
fyrir eftirliti með starfsemi og rekstri Sólheima af hálfu Svæðisráðs málefna fatlaðra á Suðurlandi. Sem fyrr segði hefði starfsmaður Svæðisráðs Suðurlands farið að Sólheimum og verið í
reglulegum samskiptum við staðinn. Samskipti hafi að öðru leyti verið lítil.
Fulltrúi frá Svæðisráði Suðurlands sagði eftirlit hafa verið með sama hætti eftir gerð
seinna samningsins og eftir gerð hins fyrra, þ.e. að trúnaðarmaður ráðsins hafi heimsótt Sólheima af og til.

5.3 Tengsl samningsaðila frá aðdraganda fyrra samnings til seinna
samnings
Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum taldi að togstreitan í aðdraganda samningagerðarinnar
og lengra aftur í tímann hafi tengst því að starfsemi Sólheima hafi ekki verið alveg í takt við
þá „normalíseringu“ sem var við lýði í málefnum fatlaðra á þessum tíma. Sú hugmyndafræði
hafi verið ríkjandi að hinir fötluðu ættu að fara út á meðal hinna ófötluðu en þess í stað var og
er ófötluðum einstaklingum boðið að koma og búa með hinum fötluðu á Sólheimum. Sagði
viðmælandinn að hins vegar hafi í upphafi tíunda áratugarins verið stigið það skref að skapa
þroskaheftum íbúum Sólheima skilyrði til sjálfstæðrar búsetu þegar byggðar hafi verið íbúðir
á staðnum og vistheimilið lagt niður og hafi það verið í takt við opinbera stefnu í málefnum
fatlaðra.
Starfsmaður hjá hinu opinbera sagði að almennt hafi tengsl hins opinbera og Sólheima
verið mjög bagaleg. Þannig að þegar upp hafi komið einhver ágreiningsmál þá leystust þau
mjög illa. Þar hafi verið um að ræða harðar deilur fyrir opnum tjöldum, oft á tíðum um
smáatriði sem hafi verið hægt að leysa á öðrum stöðum nánast símleiðis. Viðmælandi sagðist
líta svo á að tengsl hins opinbera og Sólheima hafi í aðdragaanda samningsins 1996 farið í mjög slysalegan farveg. Mikil pressa hafi verið á félagsmálaráðuneytinu því stofnanir sem
ráðuneytið átti í miklum samskiptum við hafi verið mjög gagnrýnar á starfsemi Sólheima.
Þannig að það hafi verið svolítið erfitt fyrir fagráðuneytið að slá skjaldborg um Sólheima
þegar staðurinn sætti svona mikilli gagnrýni.
Viðmælandinn sagði að gagnrýni á Sólheima hafi að hluta til verið af hugmyndafræðilegum toga, þ.e. menn hafi litið á Sólheima sem einangrað heimili uppi í sveit og slík heimili
væru börn síns tíma. Þannig hafi Sólheimar liðið fyrir oft á tíðum einstrengingslega stefnu
vissra aðila í málefnum fatlaðra.

5.4 Starfsemi Sólheima og viðhorf til hennar
Fulltrúi frá hagsmunasamtökum fatlaðra sagði að það samrýmdist ekki stefnu viðkomandi
hagsmunasamtaka að reka stað sem væri allt í senn heimili, vinnustaður og sá staður þar sem
hinir fötluðu einstaklingar eyddu stærstum hluta tómstunda sinna. Slíkt rekstarfyrirkomulag
væri flokkað sem altæk stofnun og sagðist viðmælandinn líta svo á að Sólheimar væru þannig
staður. Viðmælandinn sagði það líka vera álitamál hvort væri ráðandi á Sólheimum; þjónusta
við fatlað fólk eða einhvers konar vistvæn hugmyndafræði. Sagði hann að það þyrfti að vera á
hreinu að þroskaheftir íbúar staðarins hefðu val um það hvernig þeir höguðu lífi sínu og að
þeir þyrftu ekki endilega að lifa samkvæmt þessari vistvænu hugmyndafræði.
Viðmælandinn frá hagsmunasamtökunum sagði að það væri ekkert leyndarmál að oft
hefðu blásið kaldir vindar á milli Sólheima og samtakanna. Hann sagði að á Íslandi hafi
svona fram til 1980 verið ríkjandi stofnanahefð en frá 1980 hefi rutt sér til rúms hugmyndafræði sem gengi út á að fötluðum einstaklingum myndi vegna best að lifa saman með ófötluðum einstaklingum, úti í samfélaginu. Búið væri að leggja niður flestar stofnananna fyrir
fatlaða en þær sem væru enn starfandi væru sjálfeignarstofnanir, hið opinbera hafi lagt niður
þær sem voru reknar af ríkinu. Viðmælandinn sagði að innan hagsmunasamtakanna væri litið
svo á að Sólheimar væru reknir á gamalli hugmyndafræði.
Viðmælandinn sagðist gera sér grein fyrir að það þyrfti tvo til að búa til átök en samt vekti
það upp ákveðnar spurningar af hverju Sólheimar væru svona oft uppi á kant við ýmsa aðila.
Sagði viðmælandinn að endurteknar hótanir um lokun á staðnum ef ekki fengist fjármagn til
rekstrarins væru mjög slæmar fyrir hina fötluðu einstaklinga sem byggju á staðnum, verið
væri að spila með heimili einstaklinganna.

Fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði að í starfsemi Sólheima væri mjög erfitt að
njörva hlutina niður og „normalísera“ samkvæmt þjónustumati á sama hátt og tíðkaðist víða
þar sem rekin væri starfsemi fyrir fatlaða einstaklinga. Starfsemi Sólheima byggðist á
blöndun í anda kenninga Rudolf Steiners. Í slíkri blöndun hafi allir ákveðnu hlutverki að
gegna og hinn fatlaði einstaklingur sinni starfi sem hæfi honum og sé mikilvægt fyrir samfélagið sem hann býr í. Þar sé mikið lagt upp úr starfi sem byggir á listsköpun sem utanaðkomandi sýni áhuga og það skipti máli fyrir íbúa Sólheima. T.a.m. hafi verið gagnrýnt að
fé sem varið hafi verið í að breyta gömlu gróðurhúsi í kaffistofu nýtist ekki fötluðum einstaklingum beint. Það sé hins vegar ekki rétt ef hugmyndafræði Sólheima sé skoðuð nánar,
hinn fatlaði einstaklingur nýtur á kaffistofunni góðs af þeirri blöndun sem þar á sér stað.
Blöndun í þeim skilningi að ófatlaðir íbúar Sólheima og gestir komi á kaffistofuna og þar eigi
sér stað samskipti og starfsemi fatlaðra og ófatlaðra einstaklinga.
Annar fyrrverandi stjórnandi hjá Sólheimum sagði frá því hvernig hugmyndin um
„normaliseríngu“ hafi upphaflega komið frá Norðurlöndum upp úr 1970. Hún hefði síðan
fengið sterkan hljómgrunn á Íslandi og samtökin Þroskahjálp, sem stofnuð voru 1975, hafi þá
stutt mjög við hugmyndafræðina. Í hugmyndafræðinni fólst m.a. að fatlað fólk, sem áður hafi
víða um lönd gjarnan búið á stórum, mörg þúsund manna stofnunum, ætti rétt á að búa við
aðrar aðstæður. Slíkar stofnanir hafi verið skilgreindar sem altækar stofnanir sem Sólheimar
hafi ekki átt neitt skylt við. Sjálfur hafi hann kosið að fara að starfa á Sólheimum eftir að
háskólanámi lauk því hann taldi staðinn afar góðan kost fyrir fatlað fólk og hafði áhuga á að
koma að frekari uppbyggingu þar. Nefndi hann dæmi um að allir hefðu þar eitthvað að starfa,
jafnvel einstaklingar með mikla skerðingu gætu gengið þar til vinnu og gegndu þannig
ákveðnu hlutverki. Þetta hafi ávallt verið aðalsmerki Sólheima. En Sólheimar hafi hins vegar
verið skotspónn alveg frá 1975 og séu það reyndar enn vegna „normalíseringa“-hugmyndafræðinnar. Í dag sé að vísu litið á þá hugmyndafræði sem úrelta og nú sé „félagslega módelið“ sú hugmyndafræði sem sé efst á baugi.
Viðmælandinn sagði að í raun hafi verið um eins konar öfuga „normalíseringu“ að ræða á
Sólheimum þar sem ófötluðum einstaklingum var boðið að koma og búa með hinum fötluðu.
Sólheimar henti ekkert endilega öllum fötluðum einstaklingum en það sé t.d. alltaf ákveðinn
jaðarhópur sem lendir í erfiðleikum í þéttbýli og fyrir þá geti Sólheimar verið góður kostur.
Viðmælandinn sagðist sem fyrrverandi starfsmaður vera mjög ánægður með þá þróun sem
orðið hafi á Sólheimum, þ.e. áhersluna á vistvæna starfsemi, hann taldi það samræmast mjög
hugmyndafræði staðarins. Fyrirtækin sem rekin væru á staðnum væru þar fyrst og fremst til
að styðja við aðra starfsemi en þau væru reyndar rekin sem sjálfstæð fyrirtæki.

Viðmælandi hjá hinu opinbera benti á að Sólheimar hafi stundum verið gagnrýndir fyrir að
vera sérstakar dekurdúkkur ríkisvaldsins. Viðmælandinn vildi hins vegar benda á að forsvarsmönnum Sólheima hafi tekist að veita tiltekna þjónustu á mjög hagkvæman máta vegna
umhverfis og aðstæðna þar sem nánd þjónustuþátta hefði í för með sér samlegð sem gerði
úrræðið að ýmsu leyti mjög hagstætt.
Fulltrúi úr framkvæmdastjórn Sólheima sagði að grunnþjónusta við fatlaða á Íslandi
byggði á tveim stoðum, annars vegar að veita fötluðum búsetu og hins vegar að veita þeim
dagþjónustu. Ekki væri í fjárveitingum gert ráð fyrir þriðju stoðinni, félagsþjónustunni. Á
Sólheimum sé þriðja stoðin mjög mikilvæg í starfseminni, þ.e.a.s. frístundaþjónustan. Hún
felist t.a.m. í rekstri leikfélags, íþróttafélags, kórastarfi, tónlistarkennslu o.fl. Slík þjónusta
kostaði fé en til hennar hafi aldrei fengist neinar sérstakar fjárveitingar af hálfu hins opinbera.
Því þyrftu forsvarsmenn Sólheima að miðla sínum fjárveitingum öðru vísi en aðrir þjónustuaðilar. Þetta væri þáttur sem taka þyrfti tillit til við gerð þjónustusamninga.
Viðmælandinn sagði að stöðum sem starfi á sama grundvelli og Sólheimar hafi fjölgað
verulega hin síðari ár eftir að hugmyndin um „normalíseringu“ hélt innreið sína. Nú væru á
þriðja hundrað staðir sem störfuðu samkvæmt svipaðri hugmyndafræði og Sólheimar sem er
elsti staður sinnar tegundar. Foreldrar og aðstandendur fatlaðra hafi beitt sér fyrir stofnun
slíkra staða eins og t.d Hertu í Danmörku. Litið sé á slíka staði sem svar við vaxandi einangrun fatlaðra þar sem þeir búi gjarnan í úthverfi borga, oft einir í íbúð og sækji einhæfa vinnu á
vinnustaði þar sem nánast eingöngu fatlað fólk starfi.

5.5 Samantekt og umræða
Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir afstöðu viðmælenda í rannsókninni til helstu þátta
sem tengjast gerð samninganna tveggja milli hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi. Í seinni
hluta þessa niðurstöðu- og umræðukafla verður leitast við að túlka niðurstöður viðtalanna og
greiningu skriflegu gagnanna, sem liggja til grundvallar rannsókninni, og tengja við fræðilega
umfjöllun sem birtist í fjórða kafla með það fyrir augum að leita svara við rannsóknarspurningunni.

5.5.1 Samstarf og viðnám
Sesselja H. Sigmundsdóttir, stofnandi Sólheima í Grímsnesi, fann hugsjón sinni um „að vera
skjól þeim sem minnst mega sín“ farveg í stofnun barnaheimilis fyrir munaðarlaus börn og
þroskaheft eins og greint var frá í inngangi. Undir lok þriðja áratugar síðustu aldar voru úrræði hins opinbera ekki upp á marga fiska þegar kom að málefnum barna. Framfærsla umkomulausra barna var á ábyrgð viðkomandi hrepps og oft á tíðum var munaðarlausum börnum og þroskaheftum þvælt á milli bæja þar sem þau bjuggu við misjafnan aðbúnað. Sesselja
skynjaði hina knýjandi þörf á skjóli fyrir þessi börn og í samstarfi við barnaheimilisnefnd
íslensku þjóðkirkjunnar stofnaði hún Sólheima árið 1930. Sólheimar verða þannig viðbót við
úrræði hins opinbera til að mæta þörf fyrir þjónustu sem ekki er fullnægt af hálfu hins opinbera. Séu tengsl Sólheima og hins opinbera skoðuð í ljósi kenningar Young sem reifuð var í
kafla þrjú beinist athyglin að fyrstu nálgun Young, viðbótartengslunum. Sjálfseignarstofnunin
Sólheimar verður til við aðstæður þar sem hið opinbera mætir ekki eftirspurn allra hópa og
hún fyllir upp í eins konar tómarúm.
Viðbótartengsl Sólheima og hins opinbera einkenna fyrstu árin í sögu Sólheima. Umönnun
fatlaðra einstaklinga á Sólheimum var frumkvöðlastarf sem mætti eftirspurn sem til staðar var
en var ekki mætt af hálfu hins opinbera. En íslenskt samfélag var í stöðugri mótun og eftir því
sem því óx fiskur um hrygg efnahagslega fór hið opinbera að gefa velferðarmálum meiri
gaum. Þegar Sesselja stofnaði Sólheima voru engin lög til í landinu um barnavernd en á því
var gerð bragarbót 1932. Þannig fer hið opinbera smám saman að gefa málefnum barna gaum
þó Sólheimum og fleiri aðilum þriðja geirans sé látið eftir að veita þjónustu í málaflokkinum.
Barnaheimilisnefnd Þjóðkirkjunnar studdi stofnun Sólheima eins og leigusamningur á
milli hennar og Sesselju á jörðinni Hverakoti ber vitni um. En með árunum uxu afskipti hins
opinbera af málefnum Sólheima og togstreita fór að einkenna tengslin og varð hún hvað mest
á fimmta og sjötta áratuginum. Eins og fram hefur komið fór Sesselja ótroðnar slóðir sem
mættu andstreymi af hálfu barnaverndaryfirvalda og náði hámarki sínu með bráðabirgðalögum til höfuðs henni árið 1946.
Ef hin vaxandi togstreita í samskiptum Sólheima og hins opinbera er skoðuð í ljósi líkans
Coston sem lýst var í kafla þrjú má greina ýmsa þætti sem heimfæra mætti á fyrstu þrjá flokkana. Þrátt fyrir samstarfsvilja hins opinbera við stofnun Sólheima má segja að með tímanum
sé um hálfgerða undirokun að ræða. Sólheimum eru settar þröngar skorður varðandi mataræði
og aðbúnað og farið er fram á aðskilnað „fávita“ staðarins og „heilbrigðra“ barna, eins og það var orðað. Með bráðabirgðalögunum er síðan beinlínis reynt að koma í veg fyrir starfsemi
Sólheima með því að heimila ríkisstjórn Íslands að taka Sólheima leigunámi.
En Sesselja áfrýjaði máli sínu til Hæstaréttar Íslands og dómur féll henni í vil svo hún gat
haldið áfram uppbyggingarstarfi sínu á Sólheimum. Tengsl Sólheima og hins opinbera einkenndust hins vegar enn af viðbótartengslum og enn er nokkuð langt í land að þau þróast í átt
til þeirrar nálgunar sem Young nefnir uppbótartengsl. Almenn hagsæld hafði þó aukist til
muna á Íslandi sem ruddi smám saman brautina fyrir uppbótartengsl. Sólheimar fengu fjárframlög frá hinu opinbera í formi daggjalda fram til 1983 þegar starfsemin var færð á föst
fjárlög. Þá tók hið opinbera yfir launagreiðslur til starfsmanna Sólheima þannig að sjálfseignarstofnunin fékk á sig ýmis einkenni hálf-opinberrar stofnunar (e. quasi-governmental
units). Í máli eins viðmælandans í rannsókninni kom fram að slíkt fyrirkomulag hafi verið
afar flókið í framkvæmd. Í kafla tvö kom einnig fram sú afstaða þáverandi varaformanns
framkvæmdastjórnar Sólheima að Sólheimar hafi í raun verið sviptir að verulegu leyti forræði
í fjármálum með yfirtöku hins opinbera á launagreiðslum og samningum í starfsmannamálum. En hverju sem fyrirkomulaginu leið þá var um stuðning af hálfu hins opinbera að ræða
án þess að skilgreint væri hvaða þjónustu Sólheimar ættu að veita.
Af ummælum viðmælenda í rannsókninni og blaðaskrifum um Sólheima virðist sem hið
opinbera hafi talið sig eiga tilkall til aðkomu að innri málefnum Sólheima, t.d. með því að
stjórnarnefnd í málefnum fatlaðra ætti að hafa aðkomu að ráðningu framkvæmdastjóra í
byrjun níunda áratugarins. Á þessum tíma lágu engar skriflegar skilgreiningar fyrir um hvernig tengslum hins opinbera og Sólheima skyldi háttað. Sólheimar fengu beinar greiðslur á fjárlögum frá hinu opinbera sem voru á engan hátt skilyrtar annan en þann að starfsemi Sólheima
færi að landslögum í þjónustu sinni við fatlaða.
Á síðari helmingi liðinnar aldar fór að gæta vaxandi aðkomu aðila þriðja geirans að opinberri stefnumótun. Slík var einnig þróunin í málefnum fatlaðra. Eins og fram kom í máli
tveggja fyrrverandi stjórnenda Sólheima fyrr í kaflanum fékk hugmyndin um „normalíseringu“ mjög sterkan hljómgrunn á Íslandi og lýstu hagsmunasamtök fatlaðra yfir stuðningi
sínum við hana. Um var að ræða hugmyndafræði sem laut að búsetuformi fatlaðra einstaklinga. Stórar ómanneskjulegar stofnanir, sem höfðu verið heimili þroskaheftra einstaklinga
víða um lönd, voru skilgreindar sem altækar stofnanir. Margir stuðningsmenn hugmyndarinnar um „normalíseringu“ skilgreindu Sólheima sem altæka stofnun og töldu staðinn því
vera barn síns tíma. Viðmælandi hjá hinu opinbera benti á að á þessum tíma hafi mikil pressa
verið á félagsmálaráðuneytinu því stofnanir sem ráðuneytið átti í miklum samskiptum við
hafi verið mjög gagnrýnar á starfsemi Sólheima. Þannig hafi það verið erfiðleikum bundið fyrir fagráðuneytið að slá skjaldborg um Sólheima þegar staðurinn sætti svona mikilli gagnrýni. Taldi hann að þetta hafi verið ein af ástæðum þess að tengslin milli Sólheima og ráðuneytisins hafi farið í slysalegan farveg, eins og hann orðaði það, á þessum árum.
Engin opinber stefna var til staðar um hvaða leiðum eða hugmyndafræði ætti að fylgja í
umönnun fatlaðra einstaklinga. Hér kom hins vegar til þrýstingur hagsmunasamtaka um að
fylgja hugmyndinni um „normalíseringu“. Það leiðir hugann að öðrum flokki í líkani Coston
þar sem aðilar þriðja geirans leitast við að hafa áhrif á stefnu hins opinbera og tekur Coston
svo sterkt til orða að þrýstingur þriðja geirans geti tekið á sig mynd undirokunar þriðja
geirans gagnvart hinu opinbera.
Í kaflanum um ákvarðanatöku í opinberri stjórnsýslu var fjallað um kenningar Lindblom
og þar kom fram að við flóknar kringumstæður forðist einstaklingar stjórnsýslunnar að taka
áhættu í ákvarðanatöku. Kringumstæður í samningagerðinni við Sólheima 1996 voru að
mörgu leyti afar flóknar. Samningurinn var, eins og fram hefur komið, hinn fyrsti sem gerður
var í málefnum fatlaðra en engin opinber stefna var til staðar í málaflokkinum. Hagsmunaaðilar þrýstu á um innleiðingu hugmyndarinnar um „normalíseringu“ og þannig var ríkjandi
hugmyndafræði í málefnum fatlaðra á síðari hluta liðinnar aldar andsnúin Sólheimum.
Árið 1993 var vistheimili Sólheima lagt niður og þroskaheftir íbúar staðarins fluttu í sérstakar íbúðir sem byggðar voru sem félagslegar íbúðir. Þessi breyting var ein af þeim leiðum
sem forsvarsmenn Sólheima kusu að fara til að aðlaga sig að nýjum áherslum í málefnum
fatlaðra. Sólheimar voru á þessum tíma að vissu leyti að berjast fyrir tilverurétti sínum og feta
nýjar leiðir til að renna stoðum undir starfsemi sína. Staðurinn var orðinn mjög háður opinberum fjárframlögum en það hafði ávallt verið markmið Sesselju H. Sigmundsdóttur, stofnanda Sólheima, að stunda margs konar framleiðslu til að afla tekna fyrir staðinn og forðast
þannig forsjá eða afskipti opinberra aðila með staðnum.
Eins og kom fram í máli viðmælanda úr stjórn Sólheima óskuðu forsvarsmenn Sólheima
eftir því árið 1889 að gerður yrði þjónustusamningur milli hins opinbera og Sólheima um
þjónustuna við fatlaða einstaklinga. En það var ekki fyrr en eftir ríkisstjórnarskipti 1991 og
með innleiðingu stefnunnar um nýskipan í ríkisrekstri að skapast hafði jarðvegur fyrir gerð
þjónustusamnings og var þá hafist handa við að varða þá leið.

5.5.2 Þjónustusamningur - ný samstarfsleið vörðuð
Í lok inngangskaflans var greint frá því að tilgangur rannsóknarinnar væri að skilgreina hverjar hafi verið forsendur samninganna á milli hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi árin 1996
og 2004 og hvernig tengslum samningsaðila hafi verið háttað. Sett var fram sú tilgáta að hið
opinbera og forsvarsmenn Sólheima hafi átt í erfiðleikum með að koma sér saman um skriflega skilgreiningu á þeirri þjónustu sem fyrrnefndi aðilinn vildi kaupa og sá síðarnefndi selja.
Einnig var sett fram sú tilgáta að við gerð fyrra samningsins hafi skort á reynslu í samningagerð hjá hinu opinbera sem hafi gert samningsleiðina grýtta. Nýjar áherslur í ríkisbúskap ýttu
undir gerð þjónustusamninga við aðila þriðja geirans en voru samningsaðilar nógu vel undirbúnir til að ráðast í gönguna eftir þessari grýttu leið?
Í kafla þrjú, fræðilegum hluta ritgerðarinnar, var fjallað um umboðskenningar og hvernig
starfsmenn stjórnsýslunnar eru í hlutverki umbjóðenda þegar hið opinbera gerir þjónustusamning við aðila þriðja geirans sem eru þá í hlutverki fulltrúa. Í kaflanum var jafnframt
vísað í Steven J. Kelman þar sem hann tilgreinir ákveðnar kringumstæður sem þurfi að vera
fyrir hendi til að þjónustusamningar séu ákjósanlegt stjórntæki. Í fyrsta lagi nefnir hann
kringumstæður þar sem mögulegt sé að skilgreina vel verk sem inna á af hendi. Í öðru lagi
nefnir hann aðstæður þar sem auðvelt er að mæla árangur og í þriðja lagi aðstæður þar sem
samkeppni ríkir. Ljóst er að þær kringumstæður sem Kelman lýsir hafa ekki allar verið fyrir
hendi þegar hið opinbera hefur gert þjónustusamninga í velferðarmálum. Að skilgreina vel
verk eða þjónustu sem semja á um ætti undir flestum kringumstæðum að vera gerlegt en
útheimtir þó vissulega undirbúning, vinnu og reynslu. Það getur hins vegar verið meiri vandkvæðum bundið að mæla árangur og hvað þriðja atriðið varðar er ljóst að samkeppni hefur
verið lítil sem engin þegar kemur að þjónustu aðila þriðja geirans í velferðarmálum.
Í byrjun árs 1996 hófu fulltrúar félagsmálaráðuneytis og forsvarsmenn Sólheima samningaviðræður við nokkuð sérstakar kringumstæður. Tortryggni og togstreita hafði einkennt
samskipti aðilanna árin á undan eins og rakið var í kafla tvö. Forsvarsmenn Sólheima voru
ósáttir við það fyrirkomulag að þurfa að senda ráðningarsamninga sem þeir gerðu við
starfsmenn sína til staðfestingar hjá hinu opinbera og tölu afskipti hins opinbera vera orðin of
mikil. Þeir voru einnig ósáttir við lækkun fjárframlaga hins opinbera á árinu 1994 og fóru í
samningsgerðinni fram á rekstrarframlög sem næmu meðaltalskostnaði á íbúa í sambýlum
fatlaðra. Þá fóru þeir einnig fram á framlag frá hinu opinbera vegna afskrifta á þjónustuhúsnæði sem hafði að mestu leyti verið byggt upp fyrir sjálfsaflafé.

Fulltrúar félagsmálaráðuneytis litu málið öðrum augum eins og fram hefur komið. Þeir
fullyrtu að með breytingu á búsetu fatlaðra íbúa Sólheima hafi íbúarnir öðlast rétt á bótum frá
Tryggingarstofnun ríkisins og þannig hafi framfærslukostnaður Sólheima lækkað verulega
því íbúarnir greiddu þá sjálfir fyrir mat og annan kostnað með bótunum. Af þeim sökum hafi
fjárframlög lækkað á árinu 1994. Fulltrúar félagsmálaráðuneytis féllust heldur ekki á kröfur
forsvarsmanna Sólheima sem næmu meðaltalskostnaði íbúa í sambýlum fatlaðra. Að lokum
voru þeir ósáttir við að fjárfestingar í tengslum við uppbyggingu á Sólheimum hafi ekki verið
bornar undir hið opinbera.
Af ofangreindu má ljóst vera að mikið vantaði upp á að traust væri til staðar þegar hafist
var handa við að varða samningaleiðina. Eins og fyrr er getið kom í samtali við einn af fyrrverandi stjórnendum Sólheima fram að hið opinbera hafi bara litið á Sólheima og svona
samninga sem eitthvert „aukavesin“, ekki hafi verið gert ráð fyrir svona sjálfstæðum rekstri
eins og á Sólheimum. Umræðan hafi öll snúist um að leggja bæri niður sólarhringsstofnanir.
Sólheimar voru m.ö.o. öðru vísi og óskilgreindir innan opinbera kerfisins.
Samningsaðilar leituðust þó við að hlaða saman vörður á samningsleiðinni. Hafist var
handa við að skilgreina þjónustumat þar sem fötluðum íbúum Sólheima var skipt í þjónustuflokka. Báðir samningsaðilar komu að þeirri vinnu en hins vegar voru forsvarsmenn Sólheima ósáttir því þeir töldu sig ekki hafa fengið tæmandi skýringar á þeim fjárhagslegu forsendum sem lágu til grundvallar þjónustuflokkunum. Í máli fyrrverandi stjórnanda hjá Sólheimum kom fram að forsvarsmenn Sólheima hafi á ákveðnum tímapunkti í samningavið-
ræðunum gert sér grein fyrir því að erfitt yrði að heimfæra þjónustumatið upp á starfsemi Sólheima sem væri ólík þeirri þjónustu sem veitt væri af opinberum aðilum í málefnum fatlaðra.
Forsendur þjónustusamningsins milli Sólheima og félagsmálaráðuneytisins sem undirritaður var 1. mars 1996 byggja á þjónustumati og fleiri þáttum sem tilgreind eru í sex fylgiskjölum. Samningurinn hefur að geyma 10 greinar þar sem gerð er grein fyrir þjónustu sem
Sólheimar skuli láta í té, fjölda fatlaðra einstaklinga sem fá þjónustu á Sólheimum, aðstöðu
sem Sólheimar skuli láta í té o.fl. Í 4. gr. er kveðið á um fjárveitingu til Sólheima 1995 og
1996 og er henni skipt í fimm liði: a) fjárveitingu vegna búsetu fatlaðra á grundvelli staðlaðs
þjónustumats, b) framlag til dagvistunar- og atvinnumála, c) framlag vegna þjónustu við
byggðakjarna, d) framlag til yfirstjórnar og e) hækkun á fjárveitingu samkvæmt ákvörðun
Alþingis. Í lið a-d er vísað í fyrrgreind fylgiskjöl með samningnum.
131
Samkvæmt samningnum er fjárveiting grundvölluð á þjónustumati sem er nýtt af nálinni en með því er verið að leggja verðmat á þá þjónustu sem hið opinbera hyggst kaupa með
þjónustusamningnum. Í fylgiskjali með b-lið kemur fram að ríkissjóður skuli greiða afgjald
fyrir húsnæði þar sem atvinnustarfsemi fatlaðra fari fram og er það einnig í samræmi við
kröfur forsvarsmanna Sólheima. Í fylgiskjalinu er þó tekið fram að ekki sé heimilt að ráðast í
nýja atvinnustarfsemi sem kostuð sé af félagsmálaráðuneytinu nema með samþykki þess.
Með c-lið um framlag vegna þjónustu við byggðarkjarna fylgir sérstök bókun félagsmálaráðuneytisins um þá afstöðu þess að verkefni sem tilgreind eru undir c-lið falli undir þjónustu
sveitarfélaga og að ráðuneytið hyggist eiga viðræður við Grímsneshrepp um yfirtöku hreppsins á verkefninu. Í 7. gr. samningsins er kveðið á um að Svæðisráð Suðurlands skuli hafa
eftirlit með því að þjónusta, starfsemi og rekstur Sólheima séu í samræmi við markmið laga
um málaefni fatlaðra.
132
Ljóst er að í samningagerðinni tókst hinu opinbera og forsvarsmönnum Sólheima ekki
með góðu móti að njörva niður skilgreiningu á þeirri þjónustu sem hinir fyrrnefndu vildu
kaupa og hinir síðarnefndu vildu selja. En skilgreiningarvinnan var heldur ekki létt verk eins
og fram kom í máli eins viðmælanda hjá hinu opinbera. Hann sagði að skoða yrði málið í því
ljósi að engin reynsla hafi verið komin á samningagerð í málefnum fatlaðra. Samningurinn
hafi þannig fyrst og fremst byggst á ákvæðum laga um málefni fatlaðra en í fylgiskjölum hafi
verið leitast við að skilgreina eitthvað þjónustuviðmið. Nýjar áherslur í ríkisbúskap ýttu undir
gerð þjónustusamninga en e.t.v. var mönnum hrint full harkalega út í djúpu laugina án þess að
hafa fengið að æfa sundtökin áður. Það átti enda eftir að líða næstum heill áratugur þar til að
gefin var út sérstök handbók um gerð þjónustusamninga hjá hinu opinbera eins og fram kom í
inngangskafla.
En hvers vegna skrifuðu samningsaðilar undir samning í mars 1996 ef ósamkomulag ríkti
um skilgreiningar? Í máli viðmælanda hjá hinu opinbera kom fram að sennilega hafi „pólitíkin“, eins og hann orðaði það, stillt forsvarsmönnum Sólheima upp við vegg og sagt að
lengra yrði ekki komist, menn yrðu bara að skrifa undir samninginn. Þetta kemur heim og
saman við ummæli fyrrverandi stjórnanda hjá Sólheimum þar sem hann sagði að forsvarsmönnum Sólheima hafi verið settir úrslitakostir í samningagerðinni og hafi þeir litið á það
sem mjög óþægilega stöðu. Viðmælandi úr stjórn Sólheima lýsti atburðarásinni á svipaðan
hátt. Eins og fram hefur komið var fjárhagsstaða Sólheima mjög þröng á þessum tímapunkti.
Hækkun á fjárframlagi til staðarins í fjárlögum fyrir árið 1996 var skilyrt því að gengið yrði
frá þjónustusamningi Sólheima og félagsmálaráðuneytisins eins og fram kom í framsöguræðu formanns fjárlaganefndar um tillögur varðandi hækkun fjárframlaga til Sólheima.
133
Forsvarsmenn Sólheima áttu því ekki margra kosta völ í stöðunni.
Svo virðist sem bein aðkoma ráðherra hafi stuðlað að undirritun þessa fyrsta þjónustusamnings í málefnum fatlaðra. Málið virðist hafa verið komið í hálfgerðan hnút hjá samningsaðilum sem síðan hafi verið höggvið á af hálfu stjórnmálamanna. Tengsl samningsaðilanna
virðast einnig hafa torveldað mjög vinnu við samningsgerðina. Skoðanaskipti og deilur
undangenginna ára á vettvangi fjölmiðla gerðu menn tortryggna og voru án efa þrándur í götu
í samningagerðinni. Í máli eins af fyrrverandi stjórnendum Sólheima kom fram að tengsl hins
opinbera og Sólheima hafi einkennst af togstreitu sem hafi oft á tíðum verið á svolítið
persónulegum nótum og hafi það verið óþægileg staða. Af ummælum fulltrúa úr framkvæmdastjórn Sólheima virðist sem samningsaðilar hafi aldrei sest niður við samningsborð,
samningsdrög hafi einfaldlega verið send á milli manna. Aðili úr stjórn Sólheima sem starfaði
á vettvangi sveitarstjórnarmála var eins konar milligöngumaður í samningaviðræðunum. Því
er kannski ekki að undra að samskipti samningsaðila hafi verið jafn lítil og viðmælendur
greindu frá eftir undirritun samningsins.
Þegar þessi fyrsti þjónustusamningur hins opinbera í málefnum fatlaðra er skoðaður í ljósi
umboðskenninga er ljóst að ýmislegt vantaði upp á til að minnka líkur á hrakvali og freistnivanda. Til að draga úr hættunni á hrakvali var leitast við að skilgreina hvaða mælanlegu
markmiðum átti að ná fram með samningnum. Sú viðleitni skilaði hins vegar ekki ásættanlegri niðurstöðu fyrir báða aðila. Ekki var til staðar samkeppni þannig að ekki var um útboð
að ræða þar sem beitt var skimun og vali á þjónustuaðila. Til að draga úr hættunni á freistnivanda var beitt eftirlits- og skýrslukerfi. Tilgreint var hvernig fylgst yrði með frammistöðu
þjónustuaðilans en ekki kveðið á um hvernig brugðist yrði við ef skilgreindar kröfur væru
ekki uppfylltar. Fyrir 1. maí hvers árs var þjónustuaðila gert að gera hinu opinbera gein fyrir
starfsemi og þjónustu sem veitt var á liðnu rekstrarári samkvæmt samningnum. Eins og fram
hefur komið var hins vegar takmörkuð áhersla lögð á eftirlitsþáttinn eftir undirritun samningsins.
Þrátt fyrir hina miklu togstreitu í tengslum hins opinbera og Sólheima þar sem tekist var á
um fjárhæðir þá virðist samt gæta ákveðins trausts hins fyrrnefnda í garð hins síðarnefnda
þegar kemur að umönnun þroskaheftra einstaklinga. Sólheimar njóta virðingar fyrir brautryðjendastarf stofnandans og í þeim efnum má greina einkenni ráðsmennskutengsla eins og
Van Slyke setti fram í kenningum sínum og lýst var í kafla þrjú.

Þjónustusamningurinn milli hins opinbera og Sólheima frá 1996 er aðeins fyrsta skrefið í
viðleitni hins opinbera við að skilgreina hlutverk aðila þriðja geirans við að veita þjónustu á
sviði velferðarmála. Fram að þeim tíma hafði hið opinbera veitt fjármagn til starfsemi ýmissa
aðila þriðja geirans í málaflokkinum en án þess að nokkrar skilgreiningar lægju að baki
fjárveitingunum aðrar en lög og reglugerðir. Viðbótartengsl voru ráðandi en í kjölfar nýrra
áherslna í ríkisbúskap eru fyrstu vörðurnar reistar á vegi uppbótartengsla hins opinbera og
þriðja geirans þar sem aðilar reyna að koma sér saman um ákveðnar lausnir. En sem fyrr segir
var um grýtta og langa leið að fara.

5.5.3 Slæmt skyggni á leiðinni

Hin grýtta byrjun og hið slæma skyggni á samningsleið hins opinbera og Sólheima endaði
ekki við undirritun samningsins. Fram kom í máli viðmælanda hjá hinu opinbera að forsvarsmenn Sólheima hafi aldrei verið sáttir við þá fjárhæð sem fylgt hafi samningnum frá 1996.
Afstaða hins opinbera var sú að fatlaðir íbúar á Sólheimum væru ekki þversnið af fötluðum
einstaklingum í þjónustukerfinu og því var ekki fallist á meðaltalskostnað eins og forsvarsmenn Sólheima fóru fram á. Í máli fyrrverandi stjórnanda hjá Sólheimum kom fram, eins og
fyrr segir að hið opinbera hafi aldrei skýrt til hlítar fjárhagslegar forsendur að baki þjónustumatinu sem unnið var í tengslum við samningsgerðina. Stjórnendur Sólheima hafi ekki haft í
hyggju að breyta þjónustu Sólheima við fatlaða en samningurinn hafi verið þrándur í götu
þess að halda áfram óbreyttri starfsemi á staðnum. Því hafi verið gripið til þess ráðs að segja
samningnum upp aðeins örfáum mánuðum eftir að hann tók gildi.
Hið opinbera hélt hins vegar áfram að greiða Sólheimum samkvæmt ákvæðum samningsins eins og að ekki hefði komið til uppsagnar. Í máli fyrrverandi stjórnanda hjá Sólheimum
kom fram að erfiðlega hafi gengið að fá áheyrn hjá fulltrúum fagráðuneytisins og að það hafi
verið eins og þeir hefðu fylgt þeirri stefnu að sem minnst samskipti hefðu sem minnsta
ábyrgð. Sé leitað í smiðju Young má segja að tengslin eða tengslaleysið hafi að nýju tekið á
sig mynd viðbótartengsla. Forsvarsmenn Sólheima héldu áfram að reka staðinn á grunni
þeirrar hugmyndafræði sem Sólheimar höfðu starfað samkvæmt og hið opinbera veitti fjárstuðning. Í máli viðmælanda hjá hinu opinbera kom fram að það væri einkennandi við gerð
þjónustusamninga víða erlendis að undirritun þeirra markaði upphaf samstarfs hins opinbera
og viðkomandi þjónustuaðila en á Íslandi væri þessu öfugt farið. Samskiptin væru lítil sem engin eftir að samningur kæmist á. Sólheimar voru þá e.t.v. ekki einsdæmi í slíkum málum.
En tortryggni í tengslum hins opinbera og Sólheima var engan veginn úr sögunni. Eins og
rakið hefur verið fyrr í ritgerðinni réðst Ríkisendurskoðun í tvær úttektir á starfsemi Sólheima
á árunum 2002 og 2004. Í skýrslum Ríkisendurskoðunar er reyndar að finna gagnrýni á báða
samningsaðila, hið opinbera og Sólheima. En e.t.v. var óraunhæft að búast við beinni braut og
góðu skyggni með samning í farteskinu þar sem ekki hafði tekist að njörva niður skilgreiningu, sem sátt ríkti um, á þeirri þjónustu sem hinir fyrrnefndu vildu kaupa og hinir síðarnefndu vildu selja og þar sem pólitísk inngrip höfðu komið til skjalanna á lokasprettinum.
Í máli viðmælenda hjá hinu opinbera kom fram að Páll Pétursson félagsmálaráðherra hafi
verið búinn að fá nóg af samskiptunum við forsvarsmenn Sólheima og þess vegna hafi samskipti milli samningsaðila verið lítil frá undirritun samnings fram til ársins 2002 eftir úttektir
Ríkisendurskoðunar. Í kjölfar þeirra vildi ráðherra grípa til aðgerða gagnvart Sólheimum eins
og fram kom í grein í Morgunblaðinu 31. maí 2002. Þar er vísað í ummæli ráðherra: „Páll
segir að það skilyrði verði gert fyrir því að nýr þjónustusamningur verði gerður, að stjórnarfyrirkomulagi Sólheima verði breytt. Ráðuneytið muni gera kröfu til þess að fá mann í stjórn,
a.m.k. á meðan þjónustusamningur sé í gildi.“
134
Samkvæmt ummælum viðmælanda hjá hinu
opinbera virðast fulltrúar fjármálaráðuneytis ekki hafa verið sammála fulltrúum fagráðuneytisins og hafi ekki viljað breyta fjárveitingum til Sólheima. Þarna var komin upp nokkuð
sérstök staða. Fagráðuneytið vill koma að stjórnun sjálfseignarstofnunar en fjármálaráðuneytið vill ekki skerða fjárveitingar til hennar.
Við þessar kringumstæður virðast samningaviðræður ekki hafa verið mögulegar og verða
það ekki fyrr en Árni Magnússon tekur við sem félagsmálaráðherra. Vinna við samningagerð
fór þá af stað hjá embættismönnum félagsmálaráðuneytis og í máli viðmælanda hjá hinu
opinbera kom fram að við gerð seinni samningsins hafi þekking á einingarverði verið miklu
meiri heldur en þegar unnið var að gerð fyrra samningsins 1996. Eins og lýst var fyrr í
kaflanum var það síðan félagsmálaráðherra sjálfur og aðstoðarmaður hans sem lauk samningagerðinni eftir að embættismenn höfðu lýst því yfir að þeir treystu sér ekki til að ljúka
samningnum eftir að samningsdrögum var breytt í samráði við forsvarsmenn Sólheima. Töldu
embættismennirnir að í breyttum samningsdrögum væri ekki tekið tillit til athugasemda
Ríkisendurskoðunar.
Líkt og í fyrri samningagerðinni virðist bein aðkoma ráðherra aftur hafa stuðlað að undirritun þessa seinna samnings árið 2004. Enn og aftur virðist samningsgerðin hafa verið komin í hálfgerðan hnút hjá samningsaðilum sem síðan hafi verið höggvið á af hálfu stjórnmálamanna.
Hvað sem aðkomu stjórnmálamanna líður er ljóst að seinni samningurinn milli hins opinbera og Sólheima er mun ítarlegri en sá fyrri. Forsvarsmönnum Sólheima er einnig veitt mun
meira svigrún í síðari samningnum til að reka Sólheima á eigin forsendum. Í samningnum er
t.a.m. kveðið á um að sjálfsaflafé Sólheima skerði á engan hátt greiðslur hins opinbera til
sjálfseignarstofnunarinnar og einnig er ákvæði um að stjórn Sólheima sé heimilt að ráðstafa
rekstrarafgangi til myndunar varðasjóðs með ákveðnum takmörkunum. Jafnframt er kveðið á
um að Sólheimar skuli gæta þess að starfsemi sem talist geti samkeppnisrekstur sé fjárhagslega aðskilin frá starfsemi Sólheima sem falli undir samninginn.
135
Sé samningurinn skoðaður í ljósi umboðskenninga eru einnig til staðar fleiri þættir en í
fyrra samningnum sem eiga að minnka líkur á hrakvali og freistnivanda. Skilgreining á markmiðum er ítarlegri en í leiðinni er vísað í sérstöðu Sólheima og styrkleika staðarins. Eins og í
fyrri samningnum er tilgreint hvernig fylgst verði með frammistöðu þjónustuaðilans og jafnframt er kveðið á um hvernig brugðist verði við ef skilgreindar kröfur verði ekki uppfylltar.
Átta ár líða á milli undirritunar samninganna tveggja við Sólheima. Á þessum átta árum
eiga sér stað ýmsar breytingar á íslenskri stjórnsýslu. Má þar nefna að nokkuð góð reynsla var
komin á nýtt verklag við fjárlagagerð, svonefnda rammaaðferð sem innleidd var 1992, notkun
útboða til þjónustuþátta hafði aukist verulega og með innleiðingu árangursstjórnunar höfðu
verið gerðir þjónustusamningar milli ráðuneyta við ýmsar undirstofnanir. Hið opinbera var
orðinn þjálfaðri kaupandi þjónustu árið 2004 þegar seinni samningurinn var gerður heldur en
árið 1996 þegar sá fyrri var gerður. Með nýjum áherslum í ríkisbúskap þar sem stuðla átti að
meiri aðkomu utanaðkomandi aðila í að veita opinbera þjónustu hafði afstaðan gagnvart þjónustu þriðja geirans einnig breyst.
Í rannsóknarleiðangrinum var lagt af stað með spurninguna um forsendur samninganna
tveggja 1996 og 2004 milli hins opinbera og Sólheima í Grímsnesi. Eins og reifað hefur verið
í ritgerðinni voru forsendur samninganna tveggja all ólíkar. Ólíkar að því leyti að í fyrri
samningnum er skilgreining á þjónustu skemur á veg komin en í seinni samningnum og þar er
heldur ekkert tillit tekið til sérstöðu Sólheima. Fyrri samningurinn er fyrsta tilraun hins opinbera til að setja verðmiða á þjónustu aðila þriðja geirans í málefnum fatlaðra og í þeim efnum
hafði hið opinbera við lítið annað að styðjast en ríkisreknar eða sambærilegar stofnanir þar
sem í flestum tilvikum var um að ræða búsetu fatlaðra í þéttbýli við gjörólíkar kringumstæður en á Sólheimum.
Í rannsóknarspurningunni var einnig spurt um tengsl samningsaðilanna, hvernig þeim hafi
verið háttað. Af tilvísunum í ritgerðinni í blaðagreinar og fleiri gögn má ljóst vera að tengslin
einkenndust af tortryggni og togstreitu samningsaðilanna. Ekki var um beinar samningsvið-
ræður að ræða við gerð fyrra samningsins heldur gegnu samningsdrög á milli samningsaðila
fyrir milligöngu eins aðila úr stjórn Sólheima sem átti í töluverðum samskiptum við félagsmálaráðuneytið vegna annarra mála. Inn í málið fléttaðist einnig þrýstingur hagsmunaaðila í
málefnum fatlaðra um leiðir í ummönnun fatlaðra einstaklinga. Togstreitan var líka á köflum
á svolítið persónulegum nótum eins og einn viðmælandinn í rannsókninni benti á. Í þessu
samhengi er vert að gefa stöðu samningsaðilanna tveggja, hins opinbera og sjálfseignarstofnunarinnar Sólheima, nánari gaum og skoða umhverfi þeirra út frá kenningum sem fjallað var
um í fræðilegum hluta ritgerðarinnar.

5.5.4 Að slökkva elda

Í inngangskafla var í stuttu máli fjallað um sérstöðu opinberrar stjórnsýslu. Þar kom fram að
starfsumhverfi og starfsþættir hennar væru margþættari en hjá einkafyrirtækjum og að gert sé
ráð fyrir að allar athafnir opinberra stofnana séu opinberar. Náið sambýli við hið pólitíska
vald er einnig þáttur sem flækir starfsumhverfi hins opinbera. Stjórnmálamenn þurfa að mæta
kjósendum reglulega í kosningum og taka tillit til hagsmuna flokksfélaga sinna og því grípa
þeir stundum inn í mál vegna þrýstings hagsmunahópa eða einstaklinga.
136
Ráðherrar fá umboð sitt frá kjósendum en embættismenn og aðra starfsmenn opinberrar stjórnsýslu skortir
þetta lýðræðislega umboð. Stjórnendum í opinberri stjórnsýslu ber að leitast við að hemja
ríkisútgjöld og í samningagerð við einkaaðila og aðila þriðja geirans ber þeim að leita hagkvæmra lausna sem stundum stangast á við sjónarmið stjórnmálamanna.
Þegar fyrri samningurinn var gerður við Sólheima árið 1996 má segja að stefnugluggi hafi
opnast og samningsgerð milli hins opinbera og Sólheima kemst á dagskrá stjórnsýslunnar.
Nýjar pólitískar áherslur í ríkisbúskap, með áherslu á gerð þjónustusamninga við einkaaðila
og aðila þriðja geirans, deilur um fjárveitingar hins opinbera til Sólheima ásamt fleiri þáttum
opna samningsaðilum leið til að hefja vinnu við samningsgerð þrátt fyrir undangengnar deilur
á vettvangi fjölmiðlanna og tregðu hins opinbera við að koma á þjónustusamningi.

Í fræðilegum hluta ritgerðarinnar var fjallað um kenningar Simon sem gera ráð fyrir því að
í opinberri stjórnsýslu miðist ákvarðanataka við að ná fram stöðugleika og jafnvægi. Skynsemi mannsins séu takmörk sett og einstaklingurinn taki ákvarðanir sem séu „nógu góðar“ og
taki mið af aðstæðum og gildismati viðkomandi einstaklings. Einnig var fjallað um smá-
skrefakenningu Lindblom þar sem einstaklingar leitist í óvissuástandi við að taka ákvarðanir í
smáum skrefum sem byggi á því sem fyrir hendi er. Sé staða opinberra starfsmanna við gerð
fyrra samningsins við Sólheima 1996 skoðuð í ljósi þessara kenninga er ljóst að ástandið
einkenndist af óvissu. Óvissu í þeim skilningi að gerð slíks þjónustusamnings í málefnum
fatlaðra var ný af nálinni og á litlu var að byggja. Í slíku ástandi var leitast við að byggja á
þeirri þjónustu sem hið opinbera sjálft innti af hendi við fatlaða einstaklinga. Þjónusta sem
fór fram við mjög ólíkar aðstæður en fyrir hendi voru hjá Sólheimum. Út frá sjónarhóli hins
opinbera var það samt e.t.v. eina færa leiðin til að ná fram stöðugleika við óvissuaðstæðurnar.
Íslensk stjórnsýsla er afar fáliðuð en til hennar hafa þó verið gerðar sömu kröfur og til
opinberrar stjórnsýslu í milljónaríkjum. Því er kannski ekki að furða að vinnudagarnir í
íslenskum ráðuneytum fari í „að slökkva elda hér og þar“ eins og einn viðmælandi hins opinbera í rannsókninni orðað það. Við slíkar aðstæður er lítill tími aflögu í stefnumótun og innleiðingu nýrra starfsaðferða og því er ekki að undra að ákvarðanir starfsmanna stjórnsýslunnar grundvallist á smáum skrefum sem byggi á því sem fyrir er í anda kenningar Lindblom.
Sem fyrr segir er starfsumhverfi starfsmanna stjórnsýslunnar flókið og starfsmennirnir hafa
sjaldnast yfir öllum þeim upplýsingum að ráða sem gera þeim kleift að taka „bestu“ og
„réttustu“ ákvarðanirnar. Því miðist ákvarðanatakan oft við ákvarðanirnar sem séu „nógu
góðar“.
137
Sambýli við hið pólitíska vald og inngrip stjórnmálamanna er, eins og fjallað hefur verið
um, einn þátturinn sem flækir starfsumhverfi opinberrar stjórnsýslu. Svo virðist sem að við
gerð beggja samninganna milli hins opinbera og Sólheima hafi verið um beina aðkomu
stjórnmálamanna að ræða. Í fyrri samningagerðinni var þjónustuaðilinn ósáttur við forsendur
samningsins en honum voru settir úrslitakostir af hálfu ráðherra. Í seinni samningagerðinni
var um beina aðkomu ráðherra að samningagerðinni að ræða. Einn viðmælandi hins opinbera
benti á þá staðreynd að þegar ráðherrar komi inn í samningaviðræður þá sé annað hvort fyrir
þá að tapa þeim „pólitískt“ eða að höggva á hnútinn og ljúka viðræðum og skrifa undir samning. Hvað sem líður viðhorfum embættismanna stjórnsýslunnar er umboðið hjá ráðherrum og
því hafa þeir lokaorðið.

5.5.5 Tilvist sjálfseignarstofnunar
Þegar Sesselja H. Sigmundsdóttir var innt eftir því hver ætti Sólheima var svar hennar að það
væru börnin sem ættu Sólheima, börnin sem áttu heimili á Sólheimum.
138
Sesselja hafði ekki
mótað stefnu um framtíð Sólheima en hafði þó lýst þeim áhuga sínum að staðurinn yrði
menntasetur í gömlum íslenskum stíl, með smáhýsi allt um kring. Einnig dreymdi hana um að
þar risi lífræn landbúnaðar- og garðyrkjustöð.
139
Þegar Sólheimar í dag eru bornir saman við
þessa sýn Sesselju er ljóst að staðurinn er að mörgu leyti í anda hennar. Þar búa saman fatlaðir og ófatlaðir einstaklingar sem stunda ýmis konar störf í fyrirtækjum sem rekin eru á stað-
num. Má þar nefna skógræktarstöð, garðyrkjustöð, verslun og listhús, kaffihús, gistiheimili
o.fl. Menning og listir eru í hávegum höfð, leiksýningar eru settar á svið í leikhúsi staðarins
og í Sesseljuhúsi eru haldnir ýmis konar fræðslufundir og ráðstefnur. Sólheimar eru einnig
vinsæll áfangastaður ferðamanna sem margir taka þátt í ýmis konar menningarviðburðum
staðarins, heimsækja kaffihús staðarins og versla varning sem íbúar Sólheima hafa unnið.
Eins og fram kom í kafla tvö var markmið Sesselju ávallt að stunda ýmis konar atvinnustarfsemi til að afla tekna fyrir staðinn því henni hugnaðist ekki að verða of háð opinberum
aðilum fjárhagslega því hún taldi að það byði hættunni heim á afskiptum hins opinbera af
innri málefnum Sólheima. Með tímanum varð staðurinn hins vegar mjög háður hinu opinbera
og eins og fram hefur komið voru gerðar kröfur af hálfu þess að koma að stjórnun sjálfseignarstofnunarinnar. Ríkjandi hugmyndafræði í málefnum fatlaðra undir lok síðustu aldar
var staðnum einnig andsnúin og því er í byrjun tíunda áratugarins ráðist í að marka Sólheimum stefnu fyrir komandi áratugi. Í þeirri stefnumörkun er lögð áhersla á að renna fleiri
stoðum undir starf heimilisins en kjarninn í hugmyndafræði staðarins er eftir sem áður að
veita einstaklingum tækifæri. Í kafla tvö var fjallað um núverandi skipulagsskrá Sólheima þar
sem kveðið er á um að markmið Sólheima sé að skapa sjálfbært samfélag með félagsþjónustu
við fólk með sérþarfir.
Þannig hafa forsvarsmenn Sólheima fundið staðnum nýjan farveg sem á þó mjög sterkar
rætur í hugsjón stofnandans. En þessi þróun hefur ekki gengið gagnrýnislaust fyrir sig eins og
tilvísanir í blaðaskrif í kafla tvö bera vitni um. Meðal annars hefur verið gagnrýnt að áherslan
hafi færst frá umönnun þroskaheftra yfir í vistvænan rekstur og að til þess hafi verið notað
almannafé. T.a.m. sé rekið gistiheimili á Sólheimum í samkeppni við aðila á frjálsum
markaði. Fulltrúar Sólheima hafa bent á að fyrirtæki staðarins séu rekin sem sjálfstæð fyrirtæki til að renna stoðum undir gunnstarfsemi Sólheima.
Í umfjöllun sinni um samstarf hins opinbera og þriðja geirans hefur fræðimaðurinn
Anheier bent á aukningu þess að aðilar þriðja geirans stundi samkeppnisrekstur til að fjármagna grunnstarfsemi sína til að koma í veg fyrir að þeir verði of háðir hinu opinbera um
fjárframlög.
140
Í máli eins af fyrrverandi stjórnendum Sólheima í rannsókninni kom fram að í
fyrirtækjum Sólheima eigi sér stað blöndun fatlaðra og ófatlaðra einstaklinga sem sé í samræmi við hugmyndafræði staðarins. Fyrirtækin skapi einnig störf fyrir fatlaða íbúa staðarins
og það sé einmitt einn af aðalstyrkleikum Sólheima að þar séu allir í starfi og gegni ákveðnu
hlutverki.
Velvilji almennings er aðilum þriðja geirans einnig mjög mikilvægur. Í umfjöllun sinni
„Styrkar stoðir: Almannatengsl“ í Stjórnun og rekstur félagasamtaka bendir höfundurinn
Þórir Guðmundsson á mikilvægi almannatengsla í starfi sjálfseignastofnana. Þórir segir
margar mismunandi leiðir vera færar fyrir aðila þriðja geirans til að iðka almannatengsl og
koma málefnum sínum á framfæri. Hann bendir á að á Íslandi eigi þriðji geirinn í víðtæku
samtarfi við hið opinbera eins og víða um heim. Því sé ljóst að forsvarsmenn sjálfseignarstofnana og frjálsra félagasamtaka komist ekki hjá því að eiga í tengslum við starfsmenn hins
opinbera. Þórir bendir á að ekki sé nóg að sinna góðum verkefnum og búast við því að stuðningur við þau komi á silfurfati, vinna þurfi fyrir þessum stuðningi. Á Íslandi sé kunningjasamfélagið enn við lýði og að einstaklingar í stjórnkerfinu, stjórnmála- og embættismenn,
hafi iðulega úrslitaáhrif á skiptingu almannafjár, hvort sem okkur líki það betur eða verr. Þess
vegna geti verið eðlilegt að vinna hagsmunamálum fylgi á vettvangi stjórnmálaflokkanna.
141
Hjá Sólheimum hafa verið farnar ýmsar leiðir til að iðka almannatengsl. Samskipti við
fjölmiðla hefur verið ein leiðin en ýmsir hafa gagnrýnt hversu oft málefni sjálfseignarstofnunarinnar hafi ratað í fjölmiðla. Í mörgum tilvikum var þó um það að ræða að utanaðkomandi
aðilar hafi átt frumkvæðið að skrifunum og þá hafi verið nauðsynlegt að svara þeim af hálfu
forsvarsmanna Sólheima. Af umfjöllun ritgerðarinnar má ljóst vera að aðkoma aðila í stjórnkerfinu, stjórnmála- og embættismanna, að málefnum Sólheima hefur haft í för með sér kosti
og galla fyrir starfsemi sjálfseignarstofnunarinnar.

Tilvísun í eftirfarandi link:

http://skemman.is/stream/get/1946/9980/24957/1/MPA-ritgerd_SigrR.pdf